€¦ · web viewcontratados de fornecedores do mercado, por meio de licitação ou de...

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 032.821/2008-0

GRUPO II – CLASSE V – PlenárioTC 032.821/2008-0Natureza: Relatório de Auditoria.Interessado: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão–MPOG.Unidades: Agência Nacional de Transportes Aquaviários–Antaq, Conselho Administrativo de Defesa Econômica–Cade, Conselho Nacional de Justiça–CNJ, Conselho Nacional do Ministério Público–CNMP, Instituto Brasileiro de Turismo–Embratur, Ministério das Comunicações–MC, Ministério do Esporte–ME, Ministério Público do Trabalho–MPT, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão–SLTI/MPOG e Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios–TJDFT.Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: AUDITORIA. TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO. IDENTIFICAÇÃO DOS SISTEMAS INFORMATIZADOS PARA GESTÃO DE COMPRAS, ALMOXARIFADO, PATRIMÔNIO, CONTRATOS E AFINS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. AVALIAÇÃO DO NÍVEL CONCORRENCIAL, DA ECONOMICIDADE DAS CONTRATAÇÕES E DA VIABILIDADE DA AQUISIÇÃO OU DA CONTRATAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO DOS SISTEMAS DE MODO CENTRALIZADO. DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÕES. ALERTAS.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução da equipe da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação-Sefti, às fls. 114/152, cujo encaminhamento contou com o apoio do diretor da Diretoria de Fiscalização de Governança de Tecnologia da Informação–Digov-3 e do titular da unidade técnica (fl. 152):

“1. Introdução1. Trata-se de fiscalização para atender os itens 9.3 do Acórdão no 1.100/2008 – TCU – Plenário e 9.2 do Acórdão no 4.971/2008 – TCU – 2ª Câmara, que determinaram à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) e à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) a realização de auditoria com o objetivo de identificar, no âmbito da Administração Pública Federal (APF), os sistemas informatizados para gestão de compras, almoxarifado, patrimônio, contratos e afins adotados, o nível concorrencial e a economicidade das contratações, bem como a viabilidade da Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento desse tipo de sistema de forma centralizada. Visão geral do objeto auditadoSistemas SMP2. No contexto desta auditoria, a expressão ‘sistema informatizado de gestão de material e patrimônio’ (SMP) foi adotada para sintetizar a natureza dos sistemas de informação que tem por objetivo essencial gerir bens e materiais de consumo. Usualmente, esses sistemas podem apresentar diversas funcionalidades, que podem ser agrupadas em diversos módulos, tais como:

1


gestão de material, também chamada de gestão de almoxarifado; gestão de patrimônio mobiliário, também chamada de gestão de patrimônio; gestão de frotas de veículos; gestão de patrimônio imobiliário; gestão de compras; gestão de contratos; gestão de planejamento e execução orçamentária, com interface com o SIAFI; gestão de diárias e passagens.3. Além de sistemas específicos para gestão de material e patrimônio, atualmente no mercado existem sistemas de informação de gestão empresarial (Enterprise Resource Planning – ERP) que apresentam diversas funcionalidades integradas, entre elas, gestão de material e patrimônio. Geralmente, o custo total de soluções que incluam ERPs é muito maior do que o custo de sistemas específicos.Solução de TI de SMP4. Segundo o inciso IV do art. 2º da Instrução Normativa nº 4/2008 da SLTI/MP, uma solução de Tecnologia da Informação (TI) pode ser definida como ‘todos os serviços, produtos e outros elementos necessários que se integram para o alcance dos resultados pretendidos’.5. Para que um sistema de material e patrimônio efetivamente possa gerar benefícios para o órgão ou entidade, não basta que seja realizada somente a contratação de licenças de uso do sistema. Normalmente, há que ser feita a contratação de uma solução de TI de gestão de material e patrimônio. Soluções de TI de SMP tipicamente abrangem a contratação dos seguintes serviços: licenças de uso para cada módulo integrante do SMP de interesse do órgão ou entidade; implantação do sistema, que pode incluir:

instalação e configuração do sistema; cadastramento de dados relativos a almoxarifado (cadastro de materiais) e patrimônio

mobiliário e/ou imobiliário do órgão ou entidade (cadastramento de cada item de propriedade do órgão ou entidade);

migração de dados gerenciados por outros sistemas; emplaquetamento de material permanente, que consiste, em gerar, em colar etiquetas

metálicas nos bens do órgão ou entidade; treinamento de usuários no momento da implantação e periodicamente, pós-implantação, para

operação e administração da solução; suporte técnico, que consiste no serviço contínuo de:

help desk – atendimento remoto (por telefone e/ou e-mail) para esclarecimento de dúvidas e provimento de orientações quanto ao uso do sistema e à resolução de problemas;

suporte técnico local, que consiste na ida de técnicos da contratada à instalação do contratante quando não for possível resolver problemas por meio do help desk;

manutenção, que também consiste em um serviço contínuo e inclui: manutenção corretiva: decorrente de problemas de funcionalidade detectados pelos

usuários, ou seja, funcionamento em desacordo com os requisitos especificados na contratação, tais como os relativos a regras de negócio, telas, relatórios e interfaces com outros sistemas;

manutenção evolutiva: relativa à alteração de funcionalidades, tais como adaptação do sistema a mudanças no âmbito do órgão ou entidade, melhoria do sistema ao longo do tempo ou o atendimento do SMP a mudanças na legislação; e ao desenvolvimento de novos elementos (e.g. novas funcionalidades, rotinas e relatórios);

2


atualização de versões do software ao longo do tempo, isto é, fornecimento, instalação e configuração de novas versões que sejam lançadas dentro da vigência do contrato.

6. É importante ressaltar que, como ocorre na contratação de outras soluções de TI, alguns desses serviços são providos na implantação do sistema, isto é, logo após a sua contratação, como instalação e configuração de cada módulo contratado. Outros serviços são prestados de forma contínua, a exemplo do suporte técnico e da manutenção.7. Esses serviços continuados tornam-se indispensáveis para que o contratante possa executar com segurança seus processos de trabalho de gestão de material e patrimônio, principalmente em momentos críticos, como durante a produção dos inventários anuais.8. A contratação desse tipo de solução deve ser feita mediante licitação (CF, art. 37, inciso XXI e Lei nº 8.666/1993, art. 2º, caput), preferencialmente na modalidade pregão eletrônico (Decreto nº 5.450/2005, art. 4º e Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, subitem 9.2). Já a contratação dos serviços contínuos normalmente é feita diretamente junto ao fornecedor do sistema, por inexigibilidade de licitação, pois este é geralmente o detentor dos direitos sobre o software, de modo que somente ele detém as condições e o direito de efetuar alterações no sistema.Objetivos e questões de auditoria9. A presente auditoria teve como objetivos: avaliar o nível concorrencial das contratações de soluções de sistemas de material e patrimônio no âmbito da APF; avaliar a economicidade das contratações de soluções de sistemas de material e patrimônio no âmbito da APF; verificar a viabilidade de adoção de solução de sistemas de material e patrimônio disponibilizada de forma centralizada por algum órgão ou entidade para as demais organizações da APF.10. A partir dos objetivos da auditoria foram formuladas as seguintes questões de auditoria:1) As contratações de soluções de sistemas de material e patrimônio por órgãos ou entidades

públicas federais têm sido restritivas?2) As contratações de soluções de sistemas de material e patrimônio por órgãos ou entidades

públicas federais têm sido econômicas?3) Há viabilidade de a Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento de sistema de

material e patrimônio de forma centralizada e disponibilizá-lo para os órgãos e entidades interessados?

Estratégia metodológica e limitações11. Para responder às questões de auditoria estabelecidas foram definidas duas ações básicas: a utilização de questionário eletrônico aplicado por meio da Internet a uma grande amostra de órgãos e entidades públicas federais, e a visita a um número restrito de órgãos e entidades públicas federais, contratantes de soluções de SMP.12. É importante ressaltar que as respostas ao questionário foram declarativas, isto é, não há garantias plenas quanto à veracidade e a qualidade das respostas obtidas.13. Como limitação ao trabalho da equipe de auditoria, pode ser citada a dificuldade de identificar as diversas soluções de SMP utilizadas pelos órgãos e entidades da APF previamente à coleta das respostas do questionário eletrônico, o que impossibilitou o exame de contratos de softwares distintos do sistema Asi, da empresa Link Data.Aplicação da estratégia metodológicaQuestionário eletrônico14. A equipe de auditoria elaborou questionário eletrônico para ser submetido por meio da Internet a diversos órgãos e entidades da APF. O questionário ficou disponível para acesso aos órgãos e entidades no endereço eletrônico

3


http://www.tcu.gov.br/Publicacoes/Sefti/Formularios/smp/ smp1.asp?codigoorgao=<código do órgão> entre dos dias 23 de junho a 24 de julho de 2009.15. O questionário eletrônico, cujo conteúdo encontra-se acostado às folhas 107/112, objetivou: identificar o quantitativo de órgãos possuidores de soluções de SMP, sejam contratadas, sejam

desenvolvidas internamente, e, adicionalmente, os órgãos que usam soluções oferecidas por órgãos centrais;

identificar as soluções de SMP utilizadas pelos órgãos e entidades públicas federais; identificar a forma de obtenção das soluções de SMP, com foco na competitividade e na

economicidade; verificar a viabilidade de a Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento de SMP de

forma centralizada e disponibilizá-lo para os demais órgãos e entidades da APF.16. A seleção dos órgãos e entidades da APF para o envio do questionário baseou-se no sistema corporativo Clientela desta Corte de Contas. De acordo com consulta ao referido sistema, realizada em março/2009, foram obtidos os quantitativos de órgãos e entidades na APF que prestam contas ao TCU (Tabela 1).

Poder Vinculador Qtd Órgãos ou Entidades

Executivo 2.027

Legislativo 5

Judiciário 103

MPU 65

Total 2.200

Órgãos e Entidades da APF

Tabela 1 – Quantitativo de órgãos e entidades da APF, segundo o sistema Clientela em março/2009

17. Como se trata de um número expressivo de organizações, a equipe de auditoria estabeleceu uma amostra contendo uma segmentação proporcional a toda população de órgãos e entidades públicas federais, totalizando 470 (quatrocentos e setenta) organizações. A relação de todos os órgãos e entidades selecionados e convidados a responder o questionário eletrônico, por meio de ofício cujo modelo está acostado na folha 106, encontra-se nas folhas 107 a 112 e o seu quantitativo, segmentado por poder vinculador, é apresentado na tabela a seguir.

Poder Vinculador Qtd Órgãos ou

Entidades% da

População

Qtd Órgãos ou Entidades da

Amostra

Executivo 2.027 21% 430

Legislativo 5 60% 3

Judiciário 103 23% 24

MPU 65 20% 13

Total 2.200 21% 470

Tabela 2 – Quantitativo de órgãos e entidades selecionados para a amostra

Dados gerais consolidados18. Dos 470 órgãos e entidades selecionados, 326 (trezentos e vinte e seis) efetivamente responderam o questionário, correspondendo a um índice de 69,36% de órgãos respondentes, conforme a Tabela 3.

Qtd. Órgãos

PesquisadosQtd. Órgãos

RespondentesÍndice de Respostas

470 326 69,36%

Dados Gerais

Tabela 3 – Quantitativo de órgãos respondentes

4


19. A partir da consolidação e análise das respostas dos 326 órgãos ou entidades, foi possível constatar que 81,90% (267) das organizações respondentes possuem solução de SMP, sendo que 52,15% (170) dos órgãos ou entidades possuem solução de SMP própria, seja contratada, seja desenvolvida internamente, conforme explicitado na Tabela 4. Cabe ressaltar ainda que 44,48% (145) das organizações declararam utilizar solução de SMP oferecida de forma centralizada, isto é, um órgão desenvolve ou contrata um sistema e o oferece para outros órgãos utilizarem. Entretanto, somente o exame das soluções de SMP próprias, em especial as adquiridas por intermédio de licitação ou contratadas de forma direta, foi objeto de estudo da presente fiscalização.

Qtd Órgãos Respondentes

Qtd órgãos c/ SMP

Qtd órgãos c/ SMP Central

Qtd órgãos c/ SMP Próprio

Índice de Órgãos com

SMP

Índice de Órgãos com SMP Central

Índice de Órgãos com SMP Próprio

326 266 143 170 81,60% 43,87% 52,15%

Órgãos com Solução de SMP

Tabela 4 – Quantitativo de órgãos e entidades possuidoras de SMP

20. De acordo com a Tabela 4, 81,90% dos órgãos e entidades pesquisadas declarou utilizar algum sistema de gestão de material e patrimônio, indicando que esse tipo de software é bastante disseminado no âmbito da APF, constituindo-se em um mercado expressivo para atuação de empresas fornecedoras de SMP. Analisando a Tabela 5, que apresenta os quantitativos segmentados por poder vinculador, verifica-se que, no geral, o uso de SMPs é disseminado em todos os poderes.

Poder Vinculador

Orgãos Pesquisados

Orgãos Respondentes

Índice de Respondentes

(%)

Possui SMP

%Possui

SMP Central

%Possui

SMP Próprio

%

Executivo 430 289 67,21 237 82,01 139 48,10 142 49,13

Judiciário 24 22 91,67 17 77,27 0 0,00 17 77,27

Legislativo 3 3 100,00 2 66,67 0 0,00 2 66,67

Órgão Independente

13 12 92,31 10 83,33 4 33,33 9 75,00

Total 470 326 69,36 266 81,60 143 43,87 170 52,15

Respostas Gerais por Poder Vinculador

Tabela 5 – Respostas gerais do questionário segmentado por poder vinculador

21. Quando examinados os dados segmentados por natureza jurídica, contidos na Tabela 6, novamente constata-se o uso de soluções de SMP por grande parte dos órgãos e entidades de diversas naturezas jurídicas

.

Natureza JurídicaOrgãos

RespondentesPossui

SMP %Possui

SMP Central

%Possui

SMP Próprio

%

Administração direta 205 172 83,90 112 54,63 93 45,37

Autarquia 40 33 82,50 16 40,00 26 65,00

Empresa pública 18 9 50,00 1 5,56 9 50,00

Sociedade de economia mista

33 27 81,82 4 12,12 23 69,70

Fundação pública 20 16 80,00 9 45,00 11 55,00

Agência reguladora 8 7 87,50 1 12,50 6 75,00

Agência executiva 2 2 100,00 0 0,00 2 100,00

Total 326 266 81,60 143 43,87 170 52,15

Respostas Gerais por Natureza Jurídica

Tabela 6 – Respostas gerais do questionário segmentado por natureza jurídica dos órgãos

5


Formas de obtenção22. Quando analisada a consolidação das respostas do questionário eletrônico referentes às formas de obtenção das soluções de SMP próprias pelos órgãos e entidades públicos federais, apresentada na Tabela 7, constata-se que os sistemas de material e patrimônio em operação foram obtidos essencialmente por meio de três formas básicas: contratados de fornecedores do mercado, por meio de licitação ou de contratação direta por

inexigibilidade ou dispensa de licitação (41,18%); desenvolvidos internamente pelos próprios órgãos ou entidades (41,76%); obtidos de outros órgãos ou entidades, que, por sua vez, contrataram ou desenvolveram

internamente esses sistemas (5,29%). SMP Próprio

Forma de Obtenção Qtd %

Licitação na modalidade Pregão - eletrônico 7 4,12

Licitação na modalidade Pregão - presencial 3 1,76

Licitação do tipo Técnica e Preço 11 6,47

Licitação na modalidade Convite do tipo Menor Preço 2 1,18

Adesão a Ata de Registro de Preço 0 0,00

Inexigibilidade de licitação 38 22,35

Dispensa de licitação 9 5,29

Soluções contratadas -Total 70 41,18

Desenvolvimento interno 71 41,76

Adoção de sistema desenvolvido por outro órgão ou entidade pública mediante cessão do softw are 9 5,29

Adoção de softw are público 1 0,59

Adoção de softw are livre 1 0,59

Outra forma de obtenção 18 10,59

Soluções não contratadas -Total 100 58,82

Total 170 100

Tabela 7 – Formas de obtenção de SMP

23. O item ‘Outras formas de obtenção’, embora apresente percentual relevante (10,59%), quando examinada pormenorizadamente indica, em sua maioria, falhas no preenchimento do questionário que não puderam ser sanadas na consolidação das respostas.24. Examinando isoladamente os números das soluções de SMP contratadas, expostos na Tabela 7, verifica-se que foram feitas 38 (trinta e oito) contratações por inexigibilidades e 9 (nove) dispensas de licitação, totalizando 47 (quarenta e sete) processos de contratação direta identificados na amostra de órgãos e entidades. Essa quantidade se traduz em um percentual de 67% (47/70 x 100) do total das soluções contratadas. Cotejando essa informação com os anos em que essas contratações ocorreram (Tabela 8), constata-se que a partir de 2005, há uma diminuição drástica de contratações diretas.

Contratações Diretas Até 2004

A partir de 2005 Total

Inexigibilidades 37 1 38

Dispensas 8 1 9

Tabela 8 – Quantitativo de contratações de SMP de forma direta

25. Examinando as contratações realizadas por licitação, cujos dados são apresentados na Tabela 9, verifica-se comportamento contrário às contratações diretas, havendo um incremento a partir de 2005 das aquisições efetivadas por licitação.

6


Modalidade Licitação Até 2004A partir de

2005 Total

Pregão Eletrônico 1 6 7

Pregão Presencial 0 3 3

Técnica e Preço 6 5 11

Convite Menor Preço 1 1 2

Tabela 9 – Quantitativo de contratações de SMP por licitação

Sistemas ERP26. A análise das respostas revelou que, das 267 organizações públicas federais que declararam possuir sistema de gestão de material e patrimônio, 43 caracterizaram seu sistema como parte integrante de um sistema de gestão mais abrangente do tipo ERP.Valores contratados27. A consolidação das informações quanto aos valores dos sistemas de gestão de material e patrimônio contratados, incluindo sistemas de ERP, evidenciam gastos totais da ordem de R$ 438.000.000,00 (quatrocentos e trinta e oito milhões de reais), conforme apresentado na Tabela 10. Deve ser lembrado que esse montante refere-se a uma amostra de aproximadamente 15% (366 respondentes de um total de 2.200 órgãos e entidades públicas federais registradas no sistema Clientela do TCU).

Antes de 1990 De 1990 até 1999 A Partir de 2000 Total

Específ ico R$ 44.449,20 R$ 5.862.772,20 R$ 23.560.582,00 R$ 29.467.803,40

ERP R$ 0,00 R$ 27.969.222,01 R$ 380.808.948,80 R$ 408.778.170,81

Total R$ 44.449,20 R$ 33.831.994,21 R$ 404.369.530,80 R$ 438.245.974,21

Valor Envolvido nas ContrataçõesTipo de Sistema de SMP

Tabela 10 – Valor envolvido nas contratações de SMP

28. Quando verificados os gastos relativos aos sistemas especializados de material e patrimônio ao longo dos anos, verifica-se que os desembolsos passaram de R$ 5.862.772,20, nos anos 1990, para R$ 23.560.582,20, entre os anos 2000 e 2009. Adicionalmente, quando a equipe de auditoria analisou detalhadamente os gastos efetuados em cada ano, foi verificado que, entre 2006 e 2009, os órgãos e entidades da amostra gastaram R$ 11.281.732,00. Diante dessas informações, constata-se o acentuado aumento do montante aplicado em softwares de gestão de material e patrimônio especializados ocorrido recentemente.29. Em relação aos sistemas integrados de gestão (ERP) que abrangem a gestão de material e patrimônio, o crescimento dos gastos verificados nos últimos anos foi ainda mais acentuado. De 1990 a 1999, foram gastos R$ 27.969.222,01, enquanto que, entre os anos 2000 e 2009, os gastos foram de R$ 408.778.170,81. O exame dos gastos ao longo dos últimos três anos demonstrou que foi alcançada a monta de R$ 6.254.460,72. Importa ressaltar que o valor total gasto entre os anos 2000 e 2009 inclui duas contratações que, somadas, correspondem a R$ 331.000.000,00 (trezentos e trinta e um milhões de reais). Ainda, é oportuno destacar que, como pode ser observado a partir da leitura da Tabela 10, as contratações de sistemas de ERP são mais vultosas do que as contratações de sistemas especializados.Visitas30. Durante o período de execução da fiscalização, entre 24/03/2009 e 13/07/2009, a equipe de auditoria realizou visitas a sete órgãos e entidades da APF, contratantes de soluções de SMP, com o objetivo de identificar como foram realizadas as contratações e como os respectivos contratos foram gerenciados ao longo do tempo, com foco no nível concorrencial e na economicidade das contratações.31. Os órgãos visitados foram o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), o Ministério das Comunicações (MC), a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), o

7


Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), o Ministério Público do Trabalho (MPT), o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) e o Ministério do Esporte (ME). Todos esses órgãos utilizam soluções de SMP de um mesmo fornecedor (empresa Link Data).32. Ao todo, foram analisados 18 (dezoito) contratos de soluções e serviços de SMP, cujos valores alcançam o total de R$ 2.693.752,48. A maior parte dos contratos examinados refere-se à contratação de serviços de manutenção e suporte dos sistemas. Informações sobre as contratações analisadas, incluindo os valores contratados, encontram-se na Tabela 11, apresentada a seguir.

8


Órgão Contrato Valor ObjetoContrato nº 18/2001

(fls. 241/245, anexo 1) R$ 38.156,00 Serviços de implantação dos módulos de P atrimônio e Almoxarifado com cadastramento dos bens móveis

Contrato nº 21/2001(246/250, anexo 1) R$ 50.150,00

Aquisição do software Asi – módulos P atrimônio e Almoxarifado, coletor de dados e aplicativo para o

coletorContrato nº 20/20021

(fls. 48/49, anexo 1) R$ 144.000,00 Manutenção do software Asi referente aos módulos P atrimônio e Almoxarifado

Contrato nº 41/20072

(fls. 330/339, anexo 1, vol. 1) R$ 72.000,00 Manutenção do software Asi referente aos módulos P atrimônio e Almoxarifado

Órgão Contrato Valor ObjetoContrato nº 17/20023

(fls. 62/67, anexo 2) R$ 144.000,00 Manutenção do software Asi, referente aos módulos P atrimônio e Almoxarifado


(fls. 127/139, anexo 2) R$ 84.000,00 Manutenção do software Asi Centura referente aos

módulos P atrimônio e Almoxarifado, com fornecimento anual de 400 plaquetas de código de barra

Órgão Contrato Valor Objeto


(fls. 39/41, anexo 3) R$ 72.000,00 Manutenção evolutiva, legal e adaptativa e suporte ao usuário do software Asi referente ao módulo P atrimônio


(fls. 91/96, anexo 3) R$ 29.733,60 Suporte técnico e manutenção continuada do software Asi Centura referente ao módulo P atrimônio mobiliário,

com serviço de help desk


Contrato nº 27/99(fls. 139/144, anexo 4) R$ 101.600,00

Fornecimento do software Asi, módulos P atrimônio e Almoxarifado, incluindo confecção de plaquetas com

código de barras, instalação e implantação do AsiContrato nº 11/20017

(fls. 178/189, anexo 4) R$ 97.470,00*Fornecimento de 1 cópia do software Asi, módulo Compras e manutenção dos módulos P atrimônio,

Almoxarifado e ComprasContrato nº 05/20068

(fls. 264/272, anexo 4) R$ 140.558,88 Suporte técnico e manutenção do software Asi, módulos P atrimônio e Almoxarifado

Órgão P rocesso/Contrato Valor Objeto08130.003666/2003

(fls. 102/157, anexo 5) R$ 48.670,00 Fornecimento, implantação e instalação do software Asi, módulo de Almoxarifado

08130.005234/2005(fls. 158/214, anexo 5) R$ 249.000,00

Serviços especializados em adequação do software de gestão integrada de almoxarifado e patrimônio

mobiliário, englobando o fornecimento de software aplicativo bem como implantação e treinamento da

solução utilizando tecnologia webContrato nº 15/20079

(fls. 260/269, anexo 5, volume 1) R$ 162.624,00 Serviço de suporte técnico e manutenção so Asi Web, versão 1.09.02-001, módulos Almoxarifado e P atrimônio

Órgão Contrato Valor ObjetoContrato nº 150/2004(fls. 115/126, anexo 6) R$ 150.560,00 Migração do software Asi versão Centura, para o Asi

versão Web, módulos Material e P atrimônio.Contrato nº 39/200610

(fls. 233/243, anexo 6, vol.1) R$ 172.800,00 Manutenção e suporte dos módulos Material e P atrimônio do software Asi versão Web


Ministério do Esporte (ME)


(fls. 319/328, anexo 7, volume 1) R$ 1.033.900,00 Adequação e ampliação do ambiente tecnológico e

operacional com implementação de novas tecnologias e funcionalidades ao sitemas Asi, módulos P atrimônio,

Almoxarifado e Compras

R$ 2.693.752,48 1Considera 5 anos de vigência contratual (R$ 28.800,00/ano).2Considera 2 anos de vigência contratual (R$ 36.000,00/ano).3Considera 5 anos de vigência contratual (R$ 28.800,00/ano).4Considera 2 anos de vigência contratual (R$ 42.000,00/ano).5Considera 5 anos de vigência contratual (R$ 14.400,00/ano).6Considera 2 anos de vigência contratual (R$ 14.400,00 - 1º ano e R$ 15.336,60 - 2º ano).7Considera 4 anos de vigência contratual (R$ 44.550,00 - 1º ano e R$ 17.640,00 - demais anos).8Considera 4 anos de vigência contratual (R$ 33.600,00 - 1º ano; R$ 34.833,12 - 2º e 3 º anos; R$ 37.292,64 - 4º ano).9Considera 3 anos de vigência contratual (R$ 52.800,00 - 1º e 2 º anos; R$ 57.024,00 - 3º ano).10Considera 4 anos de vigência contratual (R$ 57.600,00/ano).11Considera 4 anos de vigência contratual (R$ 796.300,00 - 1º ano; R$ 79.200,00 - demais anos).

Conselho Administrativo de Defesa Econônica

(CADE)

Ministério das Comunicações (MC)

Instituto BrAsileiro de Turismo (Embratur)

Agência Nacional de Transportes

Aquaviários (ANTAQ)

Ministério Público do Trabalho (MPT)

Tribunal de J ustiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJ DFT)

Total

Tabela 11 – Contratações de SMP dos órgãos visitados

9


Sistemas SMP disponíveis no mercado33. Ao longo da execução da auditoria, sobretudo com o auxílio das informações obtidas com o questionário eletrônico, foram identificados diversos sistemas informatizados utilizados pelos órgãos e entidades públicas federais para a gestão de material e patrimônio, contratados ou desenvolvidos internamente pelas organizações públicas.34. A Tabela 12 apresenta as principais ferramentas de gestão de material e patrimônio, e respectivos quantitativos de órgãos usuários, citadas pelos respondentes do questionário eletrônico que possuem SMP próprio contratado. Do quantitativo de sistemas distintos que foram contratados, seja por meio de licitação, seja por meio de contratação direta, constata-se a existência de um equilíbrio entre as quantidades de sistemas específicos para a gestão de material e patrimônio e as quantidades de sistemas de ERP com funcionalidades de gestão de material e patrimônio.

# SOLUÇÃO SMP QTD FORNECEDOR ERP # SOLUÇÃO SMP QTD FORNECEDOR ERP

1 AGORA 1 TECHNE NÃO 21 SISERGE 2FUNDAÇÃO DE APOIO DA UNIVERSIDADE FEDERAL

DE SÃO J OÃO DEL REISIM

2 ASI - AUTOMATION SYSTEM OF INVENTORY 40 LINK DATA INFORMÁTICA

E SERVIÇOS LTDA. NÃO 22 SAPIENS 1 SENIOR SISTEMAS LTDA. SIM

3 CAP 1UNIPI-COOPERATIVA

MULTIDISCIPLINAR DE PROFISSIONAIS DE

INFORMÁTICA

NÃO 23 ADVANCED PROTHEUS 1 TOTVS SIM

4 EQUIPMAINT - I 1 INTELIGÊNCIA INFORMÁTICA LTDA. NÃO 24 BENNER 2 BENNER SOLUTION SIM

5 ESTOQUE FÁCIL 1 MTG NÃO 25 E.M.S. 2DATASUL SERVIÇOS EM

INFORMÁTICA E CONSULTORIA S.A.

SIM

6 NEW AGE 1 NEW AGE SOFTWARE NÃO 26 GESPRO - GESTÃO DE PROCESSOS 1 8I TECNOLOGIA EM

SISTEMAS LTDA. SIM

7 PATRIMONIO 1 SISPRO SERVIÇOS E TECNOLOGIA NÃO 27 LOGIX 1 TOTVS SIM

8 PATRIO E ALMOX 1 CONTROLE INFORMÁTICA E SISTEMAS LTDA. NÃO 28 MERCANTE 1 SERPRO SIM

9S320 - SISTEMA INTEGRADO DE RECURSOS LOGÍSTICOS

1 ATTPS NÃO 29 MICROSSIGA PROTHEUS10 1 TOTVS SIM

10 SGPA 1 EVOLUTI NÃO 30 OFM-ERP 2 OFM SISTEMAS LTDA. SIM

11 SIAMP 1 CODEVASF NÃO 31 ONEWORLD 1 NET SUITE INC. SIM

12 SIG 1 SOFTWARE PÚBLICO NÃO 32 PAD 1 DECEX SIM

13 DOCNIX BLUE 1 ACTIVE NÃO 33 RM SISTEMAS 1 TOTVS SIM

14 SIGA-EPT - SISTEMA INTEGRADO DE GESTÃO 1 SOFTWARE LIVRE NÃO 34 SAP 6 SAP BRASIL LTDA. SIM

15 SIGEPP 1MR PLUS TECHNOLOGY DESENVOLVIMENTO DE

SOFTWARE LTDA.NÃO 35

SIE - SISTEMA DE INFORMAÇÃO PARA O ENSINO

3

FATEC - FUNDAÇÃO DE APOIO À TECNOLOGIA E

CIÊNCIA DA UNIVERSIDADE DE SANTA

MARIA

SIM

16 SISALMOX / SISPATRIMONIO 1

NOSSA EQUIPE CONSULTORIA & SISTEMAS LTDA

NÃO 36 SIG - SISTEMA INTEGRADO DE GESTÃO 1 CONSIST SIM

17 SISALMOX/SIGPAT 1 POLIEDRO NÃO 37 SIGTEC 3 CENPRA SIM

18 SISTEMA DE PATRIMONIO E ALMOXARIFADO 1 CODERN NÃO 38 SISTEMA DE GESTÃO

INTEGRADA DOTAÇÃO 1 NT SOLUÇÕES E SERVIÇOS LTDA SIM

19

SISTEMA INTEGRADO CORPORATIVO DE PLANEJ AMENTO E GESTÃO DE RECURSOS

1

FADEPE/UFJ F - FUNDAÇÃO DE AMPARO AO DESENVOLVIMENTO

DO ENSINO, PESQ. E EXTENSÃO DA UFJ F

NÃO 39

SISTEMA DE INFORMAÇÕES GERENCIAIS DO ABASTECIMENTO

1

DIRETORIA DE ABASTECIMENTO DA

MARINHA E COPPE/SISTEMAS DA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE J ANEIRO

SIM

20 UNISPAT 1 UNISIS ADM PAT E COM PROD INF LTDA. NÃO

SISTEMAS DE SMP CONTRATADOS

Tabela 12 – Sistemas de material e patrimônio contratados

35. Quando examinados os quantitativos de órgãos que utilizam os diferentes softwares específicos de SMP, verifica-se o destaque do software Automation System of Inventory (Asi),

10


presente em 40 (quarenta) organizações públicas federais. O Asi também é o sistema utilizado em todos os sete órgãos visitados pela equipe de auditoria. Dos órgãos visitados e dos que responderam o questionário e que contrataram o sistema Asi previamente ao ano de 2005, todos o fizeram por inexigibilidade de licitação, excetuando o Ministério do Esporte.36. Ainda conforme apresentado na Tabela 12, entre os softwares caracterizados como ERP, destaca-se o SAP, desenvolvido pela empresa alemã Systems Applications and Products in Data Processing, presente em seis organizações.37. Dos sistemas de gestão de material e patrimônio desenvolvidos internamente pelos órgãos, foram identificados diversos softwares. Os considerados como mais relevantes pela equipe de auditoria constam na folha 113.38. Pelo destaque que o sistema Asi atualmente possui no mercado, faz-se necessário trazer ao presente relatório alguns detalhes desse software.Automation System of Inventory (Asi)39. De acordo com o sítio da empresa Link Data na Internet (http://www.linkdata.com.br), várias dezenas de órgãos e entidades públicas das três esferas de governo utilizam o sistema Asi. Alguns o utilizam em suas sedes e também em suas representações nos estados (e.g. Funasa e Incra). Esse sistema apresenta as seguintes funcionalidades básicas:a) gestão de material ou de almoxarifado;b) gestão de patrimônio mobiliário;c) gestão de patrimônio imobiliário;d) gestão de compras;e)gestão de contratos.40. A Link Data comercializa duas versões do sistema Asi: o Asi Centura e o Asi Web.41. O Asi Centura é uma versão mais antiga, desenvolvida em uma arquitetura tecnológica denominada cliente-servidor. Nessa arquitetura, parte do sistema (servidor) é instalada em um ou mais computadores centrais denominados servidores, normalmente instalados no setor de informática do órgão ou entidade, e a outra parte do sistema (cliente) é instalada em cada um dos computadores dos usuários que o utilizam. A versão Asi Centura foi contratada por diversos órgãos e entidades públicas a partir de meados dos anos 1990.42. O sistema Asi Web é mais recente (início dos anos 2000) e permite que os usuários acessem as suas funcionalidades por meio de navegadores de Internet (e.g. MS-Internet Explorer e Opera), de modo que não há necessidade de instalar parte cliente do sistema em cada microcomputador em que for usado, como é o caso da versão Centura, embora continue exigindo a instalação do sistema em computadores servidores.43. O setor de informática do TJDFT elaborou um quadro comparativo das duas versões (fls. 62/64, anexo 6), que serviu como base para a elaboração do quadro exposto a seguir:

Característica do Sistema Sistema Web (Asi Web) Sistema Asi Centura

Ambiente tecnológico

O acesso, a navegação e a operação de todas as funcionalidades ocorrem única e exclusivamente via navegador Web (e.g. MS-Internet Explorer ou Opera).O sistema tem arquitetura em três camadas (apresentação, regras de negócio e administração de dados).

Cliente-servidor com instalação de software cliente específico nas estações de trabalho.

Recuperação de falhas e segurança

Rotinas automáticas para controle de integridade de dados implementadas no banco de dados (triggers e stored procedures).

Rotinas manuais

11


Característica do Sistema Sistema Web (Asi Web) Sistema Asi Centura

Sistema transacional

Multiusuário (vários usuários podem usar o sistema ao mesmo tempo) e multiórgão, de modo que várias unidades gestoras podem ser gerenciadas.

Multiusuário

Integração Automática Manual

Integração e exportação de arquivos

Permite a integração com ferramentas como MS-Excel, MS-Word, MS-Project, entre outros, serviços de agenda e sistemas de correio eletrônico compatíveis com o padrão MAPI e agentes de correio eletrônico compatíveis com o padrão SMTP.

Permite integração com algumas ferramentas de escritório (MS-Word e MS-Excel).

Quadro 1 - Comparação entre Asi Web e Asi Centura

44. Em relação à versão Centura, o sistema Asi Web é um produto totalmente novo, projetado e desenvolvido para a Web, com nova plataforma tecnológica e novo método para gestão de materiais e patrimônio, como é evidenciado em correspondência da empresa Link Data ao TJDFT de 4 de junho de 2003 (fl. 66, anexo 6). Desse modo, a versão Web do sistema Asi não pode ser considerada como uma mera atualização (upgrade) do sistema Centura.Informações obtidas mediante o sistema SIAFI45. A equipe de auditoria realizou pesquisas no sistema SIAFI com o objetivo de identificar os valores empenhados para empresas atuantes no mercado de sistemas específicos de gestão de material e patrimônio nos últimos cinco anos, tendo encontrado R$ 38.611.534,79 (trinta e oito milhões, seiscentos e onze mil, quinhentos e trinta e quatro reais e setenta e nove centavos) empenhados, conforme apresentado na Tabela 13.

Ano Valor

2005 R$ 10.661.981,87

2006 R$ 8.818.770,24

2007 R$ 6.072.492,35

2008 R$ 9.668.043,55

2009 R$ 3.390.246,78

Total R$ 38.611.534,79

Empenhos

Tabela 13 – Valores empenhados a fornecedores de SMP

Volume de recursos fiscalizados46. A soma das contratações analisadas por meio do questionário eletrônico totaliza R$ 438.245.974,21 (quatrocentos e trinta e oito milhões, duzentos e quarenta e cinco mil, novecentos e setenta e quatro reais e vinte e um centavos). O valor das contratações analisadas dos sete órgãos auditados alcança a monta de R$ 2.693.752,48 (dois milhões, seiscentos e noventa e três reais, setecentos e cinquenta e dois reais e quatro e oito centavos). Portanto, o volume dos recursos fiscalizado perfaz o total de R$ 440.939.726,69 (quatrocentos e quarenta milhões, novecentos e trinta e nove milhões, setecentos e vinte e seis reais e sessenta e nove centavos), conforme exposto na Tabela 14. Ressalte-se que as sete instituições visitadas não responderam o questionário.

12


Forma de Fiscalização Valor

Questionário Eletrônico R$ 438.245.974,21

In Loco R$ 2.693.752,48

Total R$ 440.939.726,69

Tabela 14 – Volume de recursos fiscalizados

47. As instituições consultadas via questionário informaram ter gasto R$ 29.467.803,40 com SMPs específicos, conforme exposto na Tabela 10, e as organizações visitadas informaram ter gasto R$ 2.693.752,48, conforme a Tabela 14. Desse modo, nesta auditoria foram identificados gastos de R$ 32.161.555,88 (R$ 29.467.803,40 + R$ 2.693.752,48) com SMPs específicos, ou seja, que não são sistemas do tipo ERP, além dos R$ 408.778.170,81 com sistemas ERP.Benefícios estimados48. Os benefícios estimados pela equipe de auditoria para a presente fiscalização não estão diretamente associados a benefícios financeiros. Com as deliberações propostas, espera-se que haja melhorias nos controles internos dos órgãos e entidades da APF, fazendo com que o planejamento e a gestão de contratos de serviços de TI sejam mais eficazes. Com a melhoria do planejamento, espera-se aumentar o nível concorrencial das contratações de soluções de SMP, propiciando maior economicidade nas aquisições de soluções e serviços relacionados a essa tecnologia. Com a melhoria da gestão contratual, espera-se que os recursos contratados sejam utilizados adequadamente, diminuindo ou eliminando os desperdícios de recursos no escopo dessas contratações, e que informações sobre os gastos e os problemas ocorridos nos contratos sejam aproveitados para aprimorar os seguintes. Por exemplo, com a noção da quantidade de homens-hora gastas com manutenção em um contrato pode-se estimar a quantidade adequada para o próximo contrato semelhante.2. Achados de auditoria49. Os achados de auditoria I a XI, apresentados a seguir, referem-se às questões de auditoria 1 e 2. A Análise I refere-re à terceira questão de auditoria. Todas as questões são descritas no parágrafo 10 deste relatório.

Achado I. Estudos técnicos preliminares ausentes ou falhosSituação encontrada50. Os trabalhos em campo nos sete órgãos e entidades visitados evidenciaram que, dos 17 (dezessete) contratos analisados, nenhum deles possuía estudos técnicos preliminares que pudessem fundamentar posteriores projetos básicos das contratações, em ofensa ao inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993.51. Na Embratur, fato relevante relacionado à ausência de estudos técnicos preliminares chamou a atenção da equipe de fiscalização. No segundo contrato celebrado entre aquela entidade e a empresa Link Data (Contrato nº 11/2001), o objeto da contratação englobou o fornecimento do módulo Compras do software Asi Centura e os serviços de manutenção dos módulos Patrimônio, Almoxarifado e Compras (fl. 178, anexo 4).52. Posteriormente, em 2005, quando da negociação de nova contratação com a empresa Link Data para a continuidade dos serviços de manutenção, a Embratur solicitou a retirada do módulo Compras do escopo do objeto da contratação devido à sua não utilização (fl. 256, anexo 4, volume 1). Segundo a Embratur, exigências do Sistema de Administração de Serviços Gerais (Siasg) impediam a utilização do módulo Compras (fl. 256, anexo 4, volume 1).53. Entretanto, a natureza das exigências do Siasg não foi explicitada nos autos, bem como não havia requisitos quanto ao cumprimento dessas exigências no Projeto Básico que resultou na contratação da solução baseada no sistema Asi (fls. 90 e 91, anexo 4). Adicionalmente, não foram mostradas evidências de tentativas da entidade de resolver essas incompatibilidades junto ao

13

http://www.comprasnet.gov.br/gerencial/menu_siasg.htm


fornecedor do sistema Asi e/ou do Siasg, restando configurado o abandono de parte de uma solução de TI contratada, sem uma devida justificativa. Essa parte que foi abandonada posteriormente poderia não ter sido contratada, caso tivesse havido o detalhamento da necessidade da sua contratação. Nesse caso, evidenciou-se a flagrante antieconomicidade da contratação realizada pela Embratur.54. A questão referente ao planejamento da contratação no questionário eletrônico (fl. 109) elencou alguns dos elementos que a equipe considerou que deveriam integrar os estudos técnicos preliminares. As respostas dos 64 órgãos ou entidades que se defrontaram com a questão são exibidas na Tabela 15, que mostra o percentual de presença dos elementos nos estudos técnicos.

Elementos do Estudo Técnico Preliminar %Justificativa da necessidade da contratação 89,06

Justificativa das quantidades de produtos e serviços que deveriam ser contratados 56,25

Identificação da solução baseada em SMP como um todo, composta pelo conjunto de todos os serviços, produtos e outros elementos necessários e que se integrariam para o alcance dos resultados pretendidos com a contratação

56,25

Verificação da adesão a padrões governamentais e de mercado 28,12Levantamento das soluções baseadas em SMP disponíveis no mercado à época, inclusive baseadas em softwares livres e públicos 15,62

Levantamento das soluções implantadas em outros órgãos ou entidades 20,31

Análise da possibilidade de desenvolvimento interno da solução com recursos próprios 18,75

Análise da possibilidade de desenvolvimento interno da solução com serviços contratados 20,31

Análise da possibilidade de adoção de software público ou livre 9,38Análise de economicidade da contratação 37,50Análise de viabilidade técnica da contratação 51,56

Estimativa de preço realizada com base em informações de diversas fontes, estando justificado nos autos o método utilizado, bem como as fontes dos dados que o subsidiaram 45,31

Tabela 15 – Elementos do Estudo Técnico Preliminar

55. Como pode ser verificado na Tabela 15, muitos dos órgãos da APF pesquisados não efetuam diversas atividades que poderiam embasar estudos técnicos preliminares que culminassem na análise da viabilidade da contratação, conforme o inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993.56. Embora a legislação não seja clara a respeito de quais elementos devam constar nos estudos técnicos preliminares, uma análise sistemática da legislação conduzida pela Sefti no escopo da revisão da Nota Técnica Sefti 1/2008, identificou diversos elementos necessários para compor esses estudos, expostos a seguir, com os respectivos embasamentos legais. Esses itens complementam aqueles que constam da Tabela 15. Vários dos itens a seguir constam do art. 10 da IN SLTI nº 4/2008. justificativas da necessidade do serviço, evidenciando o problema de negócio a ser resolvido (Lei

nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, art. 12, inciso II, Lei nº 10.520/2002, art. 3º, incisos I e III, Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, inciso I, Lei nº 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, inciso VII);

requisitos da contratação, limitando-se àqueles indispensáveis à execução do objeto pretendido, incluindo os requisitos mínimos de qualidade necessários para o atendimento da necessidade do serviço, visando à contratação da proposta mais vantajosa, competitividade e economicidade (Constituição Federal, art. 37, inciso XXI, art. 70, caput, Lei nº 8.666/1993, art. 3º, § 1º, art. 6º, inciso IX, alíneas ‘c’ e ‘d’, art. 44, § 1º, Lei nº 10.520/2002, art. 3º, incisos I e II);

relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratada (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, art. 7º, § 4º, Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, inciso II);

14


levantamento das diferentes soluções de TI existentes no mercado que poderiam atender à necessidade do serviço e alcançar os resultados esperados com a contratação, com os respectivos preços estimados, feito com base nos requisitos definidos, levando-se em conta aspectos de eficiência, economicidade e padronização (Constituição Federal, art. 37, caput, art. 70, caput, Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘c’, art. 11, art. 15, incisos I, III, IV e V, art. 43, inciso IV);

justificativas da escolha do tipo de solução a contratar, levando-se em conta aspectos de eficiência, economicidade e padronização, bem como práticas de mercado (Constituição Federal, art. 37, caput, art. 70, caput, Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘c’, art. 11, art. 15, incisos I, III, IV e V, Lei nº 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, inciso VII);

descrição da solução de TI como um todo, composta pelo conjunto de todos os serviços, produtos e outros elementos necessários e que se integram para o alcance dos resultados pretendidos com a contratação, inclusive nos casos desses elementos serem contratados em processos de contratação distintos (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘a’, art. 8º, caput, IN SLTI nº 4/2008, art. 2º, inciso IV);

justificativas para o parcelamento ou não do objeto, levando-se em consideração a viabilidade técnica e econômica para tal, a necessidade de aproveitar melhor as potencialidades do mercado e a possível ampliação da competitividade do certame, sem perda de economia de escala (Lei nº 8.666/1993, art. 15, inciso IV, art. 23, § 1º, Súmula TCU nº 247, Lei nº 9.784/1999, parágrafo único, inciso VII);

no caso do parcelamento do objeto, justificativas da escolha, entre as formas admitidas (Lei nº 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, inciso VII), quais sejam: licitações distintas (Lei nº 8.666/1993, art. 23, § 2º), adjudicação por itens (Súmula TCU nº 247), permissão de subcontratação de partes específicas do objeto (Lei nº 8.666/1993, art. 72) e permissão para formação de consórcios (Lei nº 8.666/1993, art. 33, caput);

análise da viabilidade técnica da contratação (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX).Critériosa) Lei nº 9.784/1999, art. 2º, caput; art. 50, § 1º;b) Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX;c) Lei nº 10.520/2002, art. 3º, incisos I e III;d) Súmula 247; e) IN SLTI nº 4/2008, art. 10º. Evidênciasa) Cade – ausência dos estudos técnicos preliminares nos autos dos Processos Administrativos

(PAs) nos 08700.003193/2001-64 – Contratos nos 18/2001 e 21/2001; 08700.004466/2002-79 – Contrato nº 20/2002; 08700.005451/2007-32 – Contrato nº 41/2007;

b) MC – ausência dos estudos técnicos preliminares nos autos dos Processos Administrativos (PAs) nos 53000.001714/2002-71 – Contrato nº 17/2002; 53000.017262/2007-54 – Contrato nº 13/2007;

c) Antaq – ausência dos estudos técnicos preliminares nos autos dos Processos Administrativos (PAs) nos 50300.000008/2003 – Contrato nº 001/2003; 50300.002183/2007-76 – Contrato nº 02/2008;

d) Embratur – ausência dos estudos técnicos preliminares nos autos do Processos Administrativos (PAs) nos 58400.002630/99-91 – Contrato nº 27/99; 58400.002040/2001-52 – Contrato nº 11/2001; 72100.001304/2005-90 – Contrato nº 05/2006;

e) MPT – ausência dos estudos técnicos preliminares nos autos dos Processos Administrativos (PAs) nos 08130.003666/2003; 08130.005234/2005; 08130.004594/2006 – Contrato nº 15/2007;

15


f) TJDFT – ausência dos estudos técnicos preliminares nos autos dos Processos Administrativos (PAs) nos 6.987/2003 – Contrato nº 150/2004; 15.451/2005 – Contrato nº 39/2006;

g) ME – ausência dos estudos técnicos preliminares nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 58000.002134/2005-68 – Contrato nº 14/2005.

Causasa) falta de planejamento das contratações;b) inobservância da legislação;c) deficiências de controles.Conclusão57. Nos estudos técnicos preliminares, entre outros itens, é imprescindível a definição dos requisitos mínimos necessários da solução a contratar. Com base nesses requisitos, pode-se proceder ao levantamento das soluções de TI de SMP existentes no mercado que possivelmente atendam a esses requisitos, bem como à identificação dos respectivos fornecedores e os preços das soluções existentes. Com base nos preços, pode-se elaborar estimativa de preços, de modo a se concluir se a contratação é viável ou não, e se o custo da contratação compensa ou não os benefícios esperados. Sem esses estudos, não fica evidente se há possibilidade de haver competição ou não (competitividade) e se o preço estimado a pagar por uma solução de SMP vale o benefício resultante ou não (economicidade). Sem competição e sem estimativas de preço adequadas (Achado V), a economicidade fica comprometida, pois o fornecedor único não tem estímulo para baixar seus preços.58. Por fim, a ausência de estudos técnicos preliminares, etapa de planejamento precedente à elaboração do termo de referência ou projeto básico em um processo de contratação, conforme estabelece o inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, acarretou a falta de competitividade e de economicidade nas contratações analisadas. As organizações visitadas que partiram para inexigibilidades de contratação não tinham embasamento para afirmar que o sistema Asi era o único que as atendia e que os preços estavam adequados, pois não conduziram estudos técnicos preliminares. Vale lembrar que grande dos processos analisados também não apresentaram projetos básicos (Achado III).Proposta de encaminhamento59. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

59.1. efetuar a análise de viabilidade da contratação, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 e ao art. 10 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado I do relatório).

60. Recomendar ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que oriente os órgãos e as entidades do Poder Judiciário a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

60.1. elaborar estudos técnicos preliminares, à semelhança do disposto no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado I do relatório).

61. Recomendar ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que oriente os órgãos e as entidades do Ministério Público a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

16


61.1. elaborar estudos técnicos preliminares, à semelhança do disposto no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado I do relatório).

62. Alertar o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, o Ministério das Comunicações, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários, o Instituto Brasileiro de Turismo e o Ministério do Esporte que, nas próximas contratações de serviços de TI:

62.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório).

63. Recomendar ao Ministério Público do Trabalho e ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que, nas próximas contratações de serviços de TI:

63.1. elabore estudos técnicos preliminares, à semelhança do art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório).

Achado III. Planos de trabalho ausentes ou falhosSituação encontrada64. O Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997, que dispõe sobre a contratação de serviços pela APF, determina, no caput e incisos do art. 2º, que a contratação deve ser precedida e instruída com plano de trabalho e que esse conterá, no mínimo: a justificativa da necessidade dos serviços (inciso I); a relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratada (inciso II); o demonstrativo de resultados a ser alcançados em termos de economicidade e de melhor

aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis (inciso III).65. A falta de formulações claras da necessidade a ser atendida e dos resultados a ser alcançados dificulta a definição adequada do objeto a ser contratado, criando-se ambiente propício para: a) a elaboração de requisitos excessivamente restritivos, restringido a competição; e/ou b) contratação de itens desnecessários (e.g. como aconteceu com o módulo de compras na contratação da Embratur relatada no Achado I).66. De forma semelhante, a inexistência da relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviços a ser contratada possibilita a celebração de contratos antieconômicos para a Administração, pois a demanda pode ser aquém ou além da quantidade dos serviços contratados. No caso da demanda ser aquém, há possibilidade de celebração de aditivos ou extrapolação de franquias estabelecidas no contrato, a exemplo do limite de homens/hora para manutenção evolutiva ou de treinamento. Se for além, o serviço é subutilizado (e.g. serviços de treinamento, como foi relatado no Achado III).67. Adicionalmente, o processo de trabalho de fiscalização dos contratos decorrentes das contratações, com o qual efetivamente se colhe os resultados da contratação, fica prejudicado, pois o gestor/fiscal do contrato deixa de contar com um importante referencial da gestão contratual, que são os resultados esperados da contratação.68. É importante ressaltar que o Decreto nº 2.271 foi editado com base na atribuição conferida ao Presidente da República pelo inciso IV do art. 84 da Constituição Federal, transcrito a seguir:

‘Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:[...]

17


IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;’

69. Conforme ensina Lucas Rocha Furtado (FURTADO, 2007, p. 688-689), embora as licitações tenham que ser regulamentadas em lei, o inciso VI do art. 84 da Constituição Federal confere competência ao Presidente da República para, mediante decreto, dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal. O referido inciso é transcrito a seguir:

‘VI - dispor, mediante decreto, sobre:a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;’ (grifos nossos)

70. Portanto, todos os órgãos e entidades da APF estão sujeitos aos ditames do Decreto nº 2.271/1997, pois o Presidente da República tem a prerrogativa de expedir decretos que regulamentem a organização e o funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, incluindo a organização dos processos licitatórios. 71. Dessa forma, verifica-se a obrigatoriedade de cumprimento ao Decreto nº 2.271/1997 por parte dos órgãos visitados pela equipe de auditoria. No entanto, a análise das contratações dos órgãos visitados evidenciou que nenhum processo de contratação possuía plano de trabalho ou documento equivalente, que é uma peça de planejamento da contratação. Após a contratação, o plano de trabalho torna-se instrumento fundamental para a gestão contratual, pois nele são definidos os resultados esperados da contratação, que são parâmetros para o acompanhamento e fiscalização da execução do contrato por parte do gestor/fiscalizador do contrato, conforme consta do art. 6º do Decreto nº 2.271/1997, transcrito a seguir:

‘art. 6º A administração indicará um gestor do contrato, que será responsável pelo acompanhamento e fiscalização da sua execução, procedendo ao registro das ocorrências e adotando as providências necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo por parâmetro os resultados previstos no contrato.’

72. No Apêndice A é feita uma descrição detalhada da situação encontrada nos processos de contratação analisados dos órgãos visitados.Questionário eletrônico73. O questionário eletrônico (fls. 107/112) contemplou questão referente ao planejamento da contratação. Nessa questão, os órgãos pesquisados deveriam indicar quais elementos constavam formalmente em algum ponto dos autos do processo de contratação mais recente da solução de SMP atualmente disponível no órgão.74. Parte dos itens questionados constam na Tabela 15, que revela que, dos 64 órgãos ou entidades que declararam possuir formalmente em seus processos de contratação de solução SMP elementos exigidos pela legislação pertinente à licitação e contratos, 89% afirmaram que a contratação foi previamente instruída com a justificativa da necessidade da contratação; 56% justificaram as quantidades de produtos e serviços que deveriam ser contratados; e 28% declararam ter demonstrado os resultados que deveriam ser alcançados com a contratação em termos de economicidade e eficiência.75. Ou seja, pelas respostas oferecidas, parte expressiva dos órgãos e entidades não atendeu ao art. 2º do Decreto nº 2.271/1997, indicando que o planejamento das contratações dessas organizações foi deficiente. Em consequência, é provável que a fiscalização de seus contratos não tenha sido executada adequadamente, pois os resultados previstos para a contratação são parâmetros de gestão contratual, de acordo com o art. 6º do Decreto nº 2.271/1997.Critériosa) Lei nº 9.784/1999, art. 2º, caput; art. 50, § 1º;

18


b) Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, incisos I, II e III.c) IN SLTI nº 4/2008, art. 10, incisos I e II; art. 10, inciso V, alíneas ‘b’ e ‘c’;d) Acórdão nº 395/1995 – TCU – Segunda Câmara, alínea ‘c.2’;e) Acórdão nº 264/2006 – TCU – Plenário, subitem 9.4.8;f) Acórdão nº 304/2006 – TCU – Plenário, subitem 9.4.7;g) Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, subitem 9.1.2.Evidênciasa) Cade – justificativas da contratação – Contratos nos 18/2001 e 21/2001 (fl. 216, anexo 1); item

III do Projeto Básico – Contrato nº 20/2002 (fls. 24, anexo 1); item III do Projeto Básico – Contrato nº 41/2007 (fls. 322, anexo 1, volume 1);

b) MC – justificativas da contratação – Contrato nº 13/2007 (fl. 47, anexo 2);c) Antaq – Memorando n° 002/GADM – Contrato n° 001/2003 (fl. 17, anexo 3); justificativas da

contratação – Contrato nº 02/2008 (fls. 69/70, anexo 3); item 3 do Termo de Referência – Contrato nº 02/2008 (fls. 71/72, anexo 3);

d) Embratur – Memorando nº 17/99 e 69/99 – Contrato nº 17/99 (fls. 89, anexo 4); Memorando nº 69/99 – Contrato nº 17/99 (fls. 92/93, anexo 4); Memorando DMP nº 83/01 – Contrato nº 11/2001 (fl. 172, anexo 4); Memorando nº 144/2005 – Contrato nº 05/2006 (fl. 216, anexo 4);

e) MPT – Nota nº 066/03 – Almox – Processo nº 08130.003666/2003 (fl. 103/104, anexo 5); MPT – Nota nº 181/05 – Almox – Processo nº 08130.005234/2005 (fl. 160, anexo 5);

f) TJDFT – Memorando nº 10/2003 – Contrato nº 150/2004 (fl. 59, anexo 6); TJDFT – Memorando nº 00.025/2003 – Contrato nº 39/2006 (fl. 198, anexo 6, volume 1);

g) ME – Memorando Almoxarifado/CGLOG/SPOA/SE/ME nº 1.468/2005 – Contrato nº 14/2005 (fl. 141, anexo 7, volume 1).

Causasa) falta de planejamento das contratações;b) inobservância da legislação;c) deficiências de controles.Conclusão76. A situação encontrada nos processos de contratação analisados evidenciou que as contratações referentes a soluções de SMP têm sido feitas à margem do Decreto nº 2.271/1997. Documento formal contendo o plano de trabalho exigido pelo art. 2º desse decreto inexiste em todos os processos analisados, documento esse que consubstancia peça de planejamento da contratação e, posteriormente, peça de apoio à gestão contratual. A justificativa para a contratação dos serviços, quando há, na maioria das vezes não é encontrada no instrumento hábil, a exemplo do Memorando Antaq nº 002/GADM (fl. 17, anexo 3) e dos Memorandos Embratur nos

17/99 e 69/99 (fls. 89 e 92/93, anexo 4), que contêm as justificativas para as contratações realizadas por esses órgãos. Ainda assim, as justificativas da necessidade da contratação apresentam-se, no geral, superficiais e insuficientes para caracterizá-las.77. Quando analisadas as respostas do questionário eletrônico, também se verifica que muitos dos órgãos pesquisados não têm obedecido aos ditames do Decreto nº 2.271/1997. Os dados consolidados mostram que o índice de atendimento aos incisos I, II e III do art. 2º do aludido decreto é de 89%, 28% e 56% respectivamente. Isto é, de 64 órgãos que responderam a questão relativa aos elementos que constam no processo de contratação da solução de SMP em uso, 7 não instruíram o processo com a justificativa da necessidade da contratação, 28 não justificaram as quantidades de produtos e de serviços contratados e 46 não demonstraram os resultados a ser alcançados.

19


Proposta de encaminhamento78. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

78.1. elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º e respectivos incisos (Achado II do relatório).


79.1 elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º e respectivos incisos (Achado II do relatório).79.2. Recomendar ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que oriente os órgãos e as entidades do Ministério Público a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:79.3. elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º e respectivos incisos (Achado II do relatório).

80. Alertar o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, o Ministério das Comunicações, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários, o Instituto Brasileiro de Turismo, o Ministério Público do Trabalho, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, e o Ministério do Esporte que, nas próximas contratações de serviços de TI:

80.1. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, e respectivos incisos (Achado II do relatório).

Achado III. Projetos básicos ausentes ou falhosSituação encontrada81. Os trabalhos em campo nos sete órgãos visitados evidenciaram que, dos 17 (dezessete) contratos analisados, 10 (dez), ou seja, 58,82%, não possuíam projeto básico, conforme exigência declarada nos § 1º e § 2º, inciso I, do art. 7º da Lei nº 8.666/1993, inclusive nos casos de inexigibilidade de licitação, em consonância com o § 9º do mesmo artigo.82. Além disso, a análise dos projetos básicos dos outros 7 (sete) contratos revelou a existência de falhas, em desacordo como inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, como a ausência de caracterização do objeto, inexistência de subsídios para gestão contratual, estimativa de preço deficiente, ou inexistente, ausência de aprovação pela autoridade competente e falta de detalhamento dos serviços a contratar. A descrição detalhada da situação encontrada nos órgãos visitados encontra-se no Apêndice A.83. A ausência de projeto básico, a definição inadequada ou insuficiente do objeto e o detalhamento superficial dos serviços contratados comprometem diretamente a economicidade das contratações, principalmente quando submetidas à contratação direta por inexigibilidade de licitação, como foi o caso de todos os contratos analisados. Os argumentos expostos no parágrafo 57 também se aplicam a este achado.

20


84. A ausência de projeto básico por si só prejudica a indispensável especificação dos produtos e serviços contratados que serve de insumo para a apropriada pesquisa de preços. Nos casos concretos analisados, os órgãos vincularam seus contratos à vontade da contratada expressa por meio de suas propostas comerciais.85. Por seu turno, definições inadequadas ou insuficientes do objeto e o detalhamento impreciso dos serviços contratados no projeto básico também contribuem para equivocada estimativa de preços, pois alguns itens contratados mostram-se, muitas vezes, desnecessários ao longo da execução contratual, a exemplo do módulo de Compras contratado pela Embratur e depois descartado sem a justificativa adequada (relatado no Achado I) e dos treinamentos oferecidos pela contratada que muitas vezes foram recusados pelos contratantes e, no entanto, fizeram parte da composição de preços dos serviços prestados. A contratação de treinamentos sem o uso efetivo foi verificada nos órgãos visitados, em especial no Ministério das Comunicações, conforme demonstram as Ocorrências nos 2030/2008 e 1346/2008 (fls. 303 e 307, anexo 2) do documento de acompanhamento dos serviços prestados elaborado pela contratada.86. Quanto à competitividade, a ausência de projeto básico claramente afetou três das contratações analisadas, realizadas pelo Ministério Público do Trabalho, pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios e pelo Ministério do Esporte por intermédio do Processo nº 08130.003666/2003 (fls. 158/214, anexo 5) e dos Contratos nos 150/2004 (fls. 233/243, anexo 6, vol. 1) e 14/2005 (fls. 319/328, anexo 7, volume 1), respectivamente. Nessas contratações, o serviço contratado referia-se à migração do software Asi versão Centura para o software Asi versão Web. As contratações foram celebradas diretamente por inexigibilidade de licitação com a justificativa de que somente a empresa Link Data poderia prestar o serviço, já que detinha os direitos sobre o software Asi, sendo seu fornecedor exclusivo.87. No entanto, examinando os serviços descritos nas propostas comerciais da Link Data, verifica-se que se tratavam da contratação de novo sistema de gestão de Patrimônio, Almoxarifado e Compras, como pode ser comprovado por informação da própria contratada contida em carta enviada ao TJDFT em 04/06/2003, na qual afirma ser o Asi Web ‘produto totalmente novo’ (fl. 66, anexo 6). Contratação desse tipo já foi objeto de análise no TC nº 005.203/2006-5, que teve seu desfecho no Acórdão nº 2.615/2007 – TCU – Plenário, no qual o voto do Relator enfatiza que ‘pela descrição do projeto básico e do contrato não há dúvida de que se trata da aquisição de um novo sistema’.88. Dessa forma, projetos básicos bem elaborados poderiam fomentar a competitividade, pois, em cada órgão, poder-se-ia chegar à conclusão de que o mercado, já à época das contratações, teria outras empresas capazes de fornecer soluções que atendessem às necessidades dos órgãos e das entidades.89. Em relação às contratações para a prestação dos serviços de manutenção e suporte ao software Asi, deve ser ressaltado que essas contratações não prescindem de elaboração de projeto básico, devendo o processo ser instruído com esse instrumento, que se constitui no conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar os serviços objeto da contratação e possibilitar a avaliação o seu custo, conforme versa o inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.6668/1993. Questionário eletrônico90. Embora o questionário eletrônico possua questão pertinente aos elementos formais existentes no planejamento da contratação, a existência de projeto básico não foi contemplada entre seus itens.Critériosa) Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, inciso I, § 1º, § 2º, inciso I;b) Decreto nº 3.555/2000, inciso II do art. 21;c) Acórdão nº 771/2005 – TCU – 2ª Câmara, item 9.2.2;

21


d) Acórdão nº 717/2005 – TCU – Plenário, item 9.2.2;e) Acórdão nº 628/2005 – TCU – 2ª Câmara, item 9.5.19;f) Acórdão nº 554/2005 – TCU – Plenário, item 9.3.4;g) Acórdão nº 375/2005 – TCU – 1ª Câmara, item 9.2.1.Evidênciasa) Cade – Projeto básico do Processo Administrativo (PA) n° 08700.003193/2001-64 – Contratos

nos 18/2001 e 21/2001 (fls. 154/156, anexo 1); Projeto básico do Processo Administrativo (PA) n° 08700.004466/2002-79 – Contrato nº 20/2002 (fls. fls. 23/24, anexo 1); Projeto básico do Processo Administrativo (PA) n° 08700.005451/2007-32 – Contrato nº 41/2007 (fls. 321/322, anexo 1, volume 2);

b) MC – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 53000.001714/2002-71 – Contrato nº 17/2002; Termo de referência do Processo Administrativo (PA) n° 53000.017262/2007-54 – Contrato nº 13/2007 (fls. 87/96, anexo 2);

c) Antaq – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 50300.000008/2003 – Contrato nº 001/2003; Termo de referência do Processo Administrativo (PA) n° 50300.002183/2007-76 – Contrato nº 02/2008 (fls. 71/76, anexo 3);

d) Embratur – Projeto básico do Processo Administrativo (PA) n° 58400.002630/99-91 – Contrato nº 27/99 (fls. 90/91, anexo 4); ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 58400.002040/2001-52 – Contrato nº 11/2001; ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 72100.001304/2005-90 – Contrato nº 05/2006;

e) MPT – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08130.003666/2003; ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) MPT nº 08130.005234/2005; ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08130.004594/2006 – Contrato nº 15/2007;

f) TJDFT – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 6.987/2003 – Contrato nº 150/2004; ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 15.451/2005 – Contrato nº 39/2006;

g) ME – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 58000.002134/2005-68 – Contrato nº 14/2005.

Causasa) falta de planejamento das contratações;b) inobservância da legislação;c) deficiências de controles.Conclusão91. A análise dos diversos processos de contratação encontrados nos 7 órgãos da APF visitados evidenciou que a maioria deles não obedeceu aos ditames da Lei nº 8.666/1993 quanto à elaboração de projeto básico previamente à contratação. Quando muito, foram encontrados projetos básicos carentes da necessária fundamentação (e.g. fundamentação da necessidade da contratação), que deveria ser derivada dos estudos técnicos preliminares (também ausentes em todos os processos examinados). A definição da necessidade é a base da definição dos requisitos da solução, os quais possibilitam a execução de levantamento de mercado e a elaboração da estimativa de preços. Adicionalmente, também percebeu-se a ausência dos demais itens previstos no Acórdão nº 2.471/2008 - TCU – Plenário no projetos básicos analisados.92. No âmbito dessa fiscalização, cujo objetivo é avaliar o nível concorrencial e a economicidade das contratações, a ausência de projeto básico e as falhas encontradas nos poucos documentos encontrados comprometem ambas as questões.

22



93.1. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 e no art. 17 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado III do relatório).


94.1. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000 e no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 (Achado III do relatório).


95.1. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000 e no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 (Achado III do relatório).


96.1. instrua os processos de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 e no art. 17 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado III do relatório).

97. Alertar o Ministério Público do Trabalho e o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que, nas próximas contratações de serviços de TI:

97.1. instrua os processos de contratação de serviços de TI com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000 e no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 (Achado III do relatório).

Achado IV. Objetos caracterizados de modo falhoSituação encontrada98. O art. 14 da Lei nº 8.666/1993 determina que nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. Adicionalmente, o art. 3º, inciso II, da Lei nº 10.520/2002, que instituiu o pregão no âmbito de toda a APF, estipula que a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara.

23


99. Nessa esteira, é oportuno trazer transcrição da Súmula 177 desta Corte de Contas.‘A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação. Na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada é essencial à definição do objeto do pregão.’ (grifos nossos)

100. Feitas essas considerações, cumpre registrar que o exame dos processos de contratação analisados em campo evidenciou diversas falhas na definição e/ou na caracterização do objeto contratado, potencialmente conduzindo a Administração à prática de atos antieconômicos.101. Os mais evidentes exemplos de objetos definidos de forma equivocada dizem respeito aos contratos de ‘migração’ ou ‘adequação’ do software Asi Centura para o software Asi Web encontrados no MPT, no TJDFT e no ME.102. No Ministério Público do Trabalho, o objeto da contratação realizada por meio do processo nº 08130.005234/2005, em que inexiste contrato formalizado, é definido na proposta comercial da empresa Link Data e consiste na:

‘prestação de serviços especializados em adequação do software Asi de gestão integrada de almoxarifado e patrimônio mobiliário, fundamentado na legislação geral aplicável à administração pública, englobando o fornecimento de software aplicativo bem como a implantação e treinamento da solução, utilizando tecnologia WEB, visando à unificação e informatização de procedimentos operacionais e gerenciais do MPT/PGT’ (grifos nossos) (fl. 168, anexo 5).

103. O Contrato nº 150/2004 do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios definiu em sua Cláusula Primeira o objeto da contratação como (fl. 115, anexo 6):

‘efetuar a migração do Automation System of Inventory, módulos de patrimônio e almoxarifado, já implantados e em utilização na sede do Contratante, para a plataforma WEB, com os serviços de manutenção, treinamento e atualizações técnicas’ (grifos nossos)

104. Por sua vez, no Ministério do Esporte, o Contrato nº 14/2005 teve por objeto (fl. 319, anexo 7, volume 1):

‘prestação de serviços de adequação e ampliação do ambiente tecnológico e operacional com implementação de novas tecnologias e funcionalidades ao sistema Asi de gestão integrada de Patrimônio, Almoxarifado e Compras do software Automation System of Inventory – Asi WEB, bem como a prestação de serviços de suporte técnico e manutenção continuada’ (grifos nossos)

105. Como visto anteriormente nos itens 42 a 44 deste relatório, a natureza dos serviços de ‘migração’ ou ‘adequação’ do software Asi Centura para a versão Web consistem, na realidade, na aquisição de novo software de gestão de material e patrimônio. Esse tipo de contratação inclusive já foi assunto discutido no Acórdão nº 2.615/2007 – TCU – Plenário, do qual se extrai o trecho do voto do Ministro-Relator a seguir apresentado:

‘6. [...] Além disso, pela descrição do projeto básico e do contrato não há dúvida de que se trata da aquisição de um novo sistema e não da atualização do já existente no TSE desde os idos de 1995, o que reforça a minha convicção da obrigatoriedade da realização de licitação.’ (grifos nossos)

106. A não caracterização do objeto como aquisição de novo sistema serve de subterfúgio para a não realização do devido processo licitatório e consequente perpetuação da empresa Link Data como prestadora de serviços junto aos órgãos da APF por intermédio de contratações diretas por inexigibilidade. Além disso, a definição falha dos objetos contratados nos processos analisados possivelmente impossibilitou a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração por inibir a competitividade.

24


107. Também não deve passar despercebida a contratação de mais de um objeto de naturezas distintas sob o amparo do mesmo contrato, sob o abrigo do mesmo fundamento legal e com a mesma vigência contratual. Tal fato foi constatado no Contrato nº 11/2001 da Embratur, que pactuou o fornecimento do módulo Compras do software Asi em conjunto com os serviços de manutenção e suporte (fl. 178, anexo 4), no Contrato nº 150/2004 do TJDFT (fl. 115, anexo 6) e no Contrato nº 14/2005 do ME (fl. 319, anexo 7, volume 1). Por meio desses dois últimos instrumentos foi contratado o novo software Asi Web conjuntamente com a prestação de serviços continuados de manutenção e suporte técnico. Nos contratos da Embratur e do TJDFT, o amparo legal para a contratação fundamentou-se no inciso I do art. 25 da Lei nº 8.666/1193 (fls. 178, anexo 4 e 116, anexo 6), ao passo que no contrato do ME, o caput desse artigo foi utilizado para embasamento legal (fl. 320, anexo 7, volume 1).108. Ainda que seja possível utilizar o inciso I do art. 25 da Lei nº 8.666/1993 para fundamentar a contratação de software, a mesma fundamentação não se presta para basear contratações de serviços executados de forma continuada. Nos casos encontrados, quando englobados no mesmo ajuste os objetos contratados partilham das mesmas condições contratuais, a exemplo da vigência contratual, o que não é razoável, já que as atividades de instalação e configuração do software e eventuais serviços adicionais (e.g. migração de dados) normalmente não demoram períodos de 12 meses, prorrogáveis por iguais períodos.Critériosa) Lei nº 8.666/1993, art. 14;b) Lei nº 10.520/2002, art. 3º inciso II;c) Súmula TCU 177;d) Acórdão nº 2.615/2007 – TCU – Plenário.Evidênciasa) Embratur – Contrato nº 11/2001 – Cláusula Primeira (fl. 178, anexo 4);b) MPT – Proposta Comercial nº LKP 166.2005 – Capítulo 2 (fl. 168, anexo 5);c) TJDFT – Contrato nº 150/2004 – Cláusula Primeira (fl. 115, anexo 6);d) ME – Contrato nº 14/2005 – Cláusula Primeira (fl. 319, anexo 7, volume 1).Causasa) inobservância da legislação;b) deficiências de controles.Conclusão109. As falhas na definição e/ou especificação do objeto das contratações analisadas nos órgãos e entidades visitados, especialmente quanto à contratação de serviços de migração do sistema Asi Centura para o Asi Web, inibiram a realização de licitações que, por sua vez, impossibilitaram o exercício da competitividade do mercado para o atendimento das necessidades da Administração, eternizando de forma indevida a presença da empresa Link Data nas organizações contratantes de solução SMP.110. Além disso, a definição e/ou especificação falha do objeto possivelmente conduziu os órgãos e entidades a contratações desvantajosas para a Administração, pois o fornecedor não tinha estímulo para baixar seus preços. Vale ressaltar que foi identificado que a atividade de elaboração de estimativas de preço é deficiente (Achado V).Proposta de encaminhamento111. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

25


111.1. definir e especificar o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993 c/c Súmula TCU nº 177 (Achado IV do relatório).





114. Alertar o Ministério Público do Trabalho, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios e o Ministério do Esporte que, nas próximas contratações de serviços de TI:

114.1. defina e especifique o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993 c/c o estabelecido na Súmula TCU nº 177 (Achado IV do relatório).

Achado V. Estimativas de preços ausentes ou falhasSituação encontrada115. A alínea ‘f’ do inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 estabelece que o projeto básico deve conter como um de seus elementos o orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.116. O inciso II do § 2º do art. 7º da referida Lei, estabelece que constitui etapa prévia à fase externa da licitação a elaboração de orçamento detalhado em planilhas, contendo a composição de todos os custos unitários dos serviços a serem executados. Esse orçamento, em fase posterior, será elemento integrante do edital, conforme disposto no art. 40, § 2º, inciso II, e 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993.117. Cabe citar que a licitação dispensável ou inexigível não prescinde da elaboração de projeto básico, e, em consequência, de orçamento estimado em planilhas de quantitativos e de preços unitários, de acordo com o que dispõe o § 9º do art. 7º da Lei de Licitações e Contratos.118. Entendimento nesse sentido tem tido o Tribunal de Contas da União, sendo oportuno mencionar o Acórdão nº 642/2004 – TCU – Plenário:

‘Nas licitações para a contratação de obras e serviços, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade, elabore o orçamento detalhado de que trata o inciso II do § 2º do art. 7º da Lei 8.666/1993, com valores estimados considerando os preços de mercado, tendo em vista que os dados nele constantes deverão ser utilizados para a definição da modalidade licitatória, verificação da suficiência dos recursos orçamentários e avaliação da adequabilidade dos preços propostos, evitando a ocorrência de casos semelhantes ao constatado no processo de contratação da empresa’.

26


119. Adicionalmente, de acordo com o inciso III do art. 3º da Lei nº 10.520/2002, que estabelece as regras para realização de pregões, o orçamento deve constar dos autos do procedimento, junto com a definição do objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato.120. A pesquisa de preços de mercado deve ser ampla e, sempre que possível, deve considerar os preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública, de forma a atender o disposto no art. 15, inciso V, da Lei nº 8.666/1993.121. Para isso, o administrador tem como fontes de pesquisa cotações específicas com fornecedores, valores que constem em sítios da Internet de fornecedores, avaliações de contratos do próprio órgão, licitações de órgãos públicos, bases de sistemas de compras, a exemplo do Comprasnet, do licitações-e e do petronect, ofertas de registro de preços (SRP), e as contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes àquelas da APF.122. Entretanto, atualmente não há diretrizes para coletar e tratar, de forma adequada, os preços obtidos junto às diversas fontes disponíveis. Vale lembrar que um fornecedor normalmente não tem interesse em informar o menor preço que está disposto a oferecer em uma licitação antes da fase em que tenha que declarar seu preço final. A razão é que o fornecedor não quer que seu preço seja previamente conhecido pelos concorrentes, de modo a evitar que se reorganizem para conseguir abaixar seus preços. Adicionalmente, o fornecedor tem interesse que a estimativa de preço seja a mais alta possível, pois, assim, diminuem-se as chances de haver questionamentos com relação ao preço final, caso seja o vencedor com um preço final elevado. Dessa forma, a coleta de preços pode conduzir a uma estimativa imprópria se antes não houver a aplicação de deflatores e de expurgos de valores destoantes (e.g. valores muito mais altos do que os demais). Depois de ajustar os preços e efetuar os expurgos necessários, pode-se então decidir se o melhor é calcular a média, basear a estimativa no menor preço obtido ou utilizar outro critério.123. Nessa esteira, cumpre trazer aos autos recomendação ao Ministério do Planejamento contida no recente no Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário:

‘9.1. recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG que preveja, em documento normativo que trate exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinto da norma que se refere genericamente à contratação de outros serviços, que os projetos básicos ou termos de referência, utilizados pelos entes da Administração Pública Federal para contratar serviços de Tecnologia da Informação, contenham, no mínimo, os tópicos a seguir:[...]9.1.6. Estimativa do preço, que deve ser: - realizada com base em informações de diversas fontes, estando justificado nos autos, o método utilizado, bem como as fontes dos dados que a subsidiaram (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, IX, ‘f’, e itens 32 a 36 do Voto do Acórdão nº 2.170/2007 - Plenário); - detalhada em seus custos unitários (Lei nº 8.666/1993, art. 7º, § 2º, inciso II) - detalhada em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários (Lei nº 8.666/1993, art. 7º, §2º);’

124. Nos autos dos processos de contratação analisados em campo pela equipe de auditoria, não foram encontradas estimativas de preços elaboradas em consonância com a legislação e a jurisprudência anteriormente citadas. Foram encontrados processos que sequer possuíam pesquisa de preços, mesmo que superficial. No Apêndice A é feita uma descrição detalhada da situação encontrada nos processos de contratação analisados dos órgãos visitados.Questionário eletrônico125. A consolidação das respostas do questionário eletrônico evidenciou que, dos 64 órgãos ou entidades que declararam possuir formalmente em seus processos de contratação de solução SMP elementos exigidos pela legislação pertinente à licitação e contratos, apenas 45% afirmaram ter

27


realizado estimativa de preço realizada com base em informações de diversas fontes, estando justificado nos autos o método utilizado, bem como as fontes dos dados que o subsidiaram.Critériosa) Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘f’; art. 7º, § 2º, inciso II, § 9º; art. 15, inciso V; art.

40, § 2º, inciso II; art. 43, inciso IV;b) Lei nº 10.520/2002, art. 3º, inciso III;c) IN SLTI nº 4/2008, art. 14, inciso VI; art. 17, inciso VI;d) Acórdão nº 642/2004 – TCU – Plenário, item 9.2.10;e) Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, item 9.1.6.Causasa) inobservância da legislação;b) deficiências de controles.Evidênciasa) Cade – ausência de pesquisa de preços dos Contratos nos 18/2001e 21/2001; pesquisa de preços

do Contrato nº 20/2002 (fls. 37/38, anexo 1); Nota Técnica ProcCADE nº 342/02 (fl. 41, anexo 1); Pesquisas de preços – prorrogações do Contrato nº 20/2002 (fls. 76/104, 109/112, e 122/144, anexo 1); pesquisa de preços do Contrato nº 41/2007 (fls. 279/315, anexo 1, volume 1);

b) MC – pesquisa de preços do Contrato nº 13/2007 (fls. 107/118, anexo 2);c) Antaq – pesquisa de preços do Contrato nº 001/2003 (fl. 29/33, anexo 3); ausência de pesquisa

de preços do Contrato nº 02/2008;d) Embratur – Parecer técnico (fls. 134/136, anexo 4); ausência de pesquisa de preços do Contrato

nº 11/2001; pesquisa de preços do Contrato nº 05/2006 (fls. 254/255, anexo 4, volume 1);e) MPT – ausência de pesquisa de preços do Processo nº 08130.003666/2003; ausência de

pesquisa de preços do Processo nº 08130.005234/2005; pesquisa de preços do 2º Termo Aditivo do Contrato nº 15/2007 (fls. 329/355, anexo 5);

f) Embratur – pesquisa de preços do Contrato nº 150/2004 (fls. 77/99, anexo 6); pesquisa de preços dos termos aditivos do Contrato nº 39/2006 (fls. 268/168, 314/339 e 458/480, anexo 6, volume 1);

g) ME – pesquisa de preços do Contrato nº 14/2005 (fls. 175/227, anexo 7, volume 1); pesquisa de preços do 1º Termo Aditivo do Contrato nº 14/2005 (fls. 571/594, anexo 7, volume 3); pesquisa de preços do 2º Termo Aditivo do Contrato nº 14/2005 (fls. 645/676, anexo 7, volume 3); pesquisa de preços do 2º Termo Aditivo do Contrato nº 14/2005 (fls. 716/766, anexo 7, volume 4).

Conclusão126. A análise dos processos de contratação de soluções de SMP da empresa Link Data evidenciou a ausência de estimativa de preços conforme exige a legislação, sendo falhas as pesquisas de preços encontradas para respaldar os valores contratados. Comumente foram encontradas pesquisas de preços junto a dois ou três órgãos da Administração, o que causa estranheza, pois nas propostas comerciais da empresa Link Data, geralmente, consta uma lista contendo dezenas de clientes no âmbito da Administração Pública e alguns outros da esfera privada (fls. 29/32, anexo 1; 22/25, anexo 3; 99/102, anexo 4; 112/115, anexo 5; 146/148, anexo 7). Também não foram encontrados nos processos examinados os orçamentos detalhados em planilhas contendo a composição dos custos unitários, conforme estabelece o inciso II do § 2º do art. 7º da Lei n º 8.666/1993.127. A não observância dos preceitos legais quanto à elaboração de estimativa de preços e de orçamentos detalhados dos custos da contratação pode levar a Administração a realizar aquisições de produtos e serviços antieconômicas.

28



128.1. elaborar orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II, (Achado V do relatório).


129.1. elaborar orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório).


130.1. elaborar orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório).


131.1. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório).

Achado VI. Modelos de gestão contratual e execuções contratuais falhosSituação encontrada132. É durante a execução do contrato que o órgão ou entidade efetivamente alcança os resultados esperados da contratação, os quais, em princípio, são definidos de modo a atender à necessidade que motivou a contratação (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, art. 12, inciso II, Lei nº 10.520/2002, art. 3º, incisos I e III, Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, inciso I, Lei nº 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, inciso VII).133. Para que o órgão ou entidade alcance esses resultados e para que a necessidade da contratação seja atendida, é necessário que o órgão ou entidade estabeleça subsídios para a gestão do contrato durante a elaboração do termo de referência ou do projeto básico e defina as regras de gestão contratual no edital de licitação ou no processo de contratação direta. Posteriormente, essas regras têm que ser postas em prática ao longo da execução do contrato. Essas regras de gestão contratual foram denominadas de ‘modelo de gestão contratual’ no escopo deste achado.134. A seguir, são expostas as falhas detectadas nas contratações analisadas.

29


Ausência de subsídios para a gestão contratual no projeto básico135. Os subsídios para a gestão contratual são previstos na Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’. Entre esses subsídios, podem ser citados:

1. cronograma preliminar de execução dos serviços, nos casos que envolviam implantação do SMP;

2. forma de solicitação de serviços, como ordens de serviço para manutenção do sistema e para treinar servidores do órgão ou entidade, nos moldes do item 9.4.4 do Acórdão nº 786/2006 – TCU – Plenário;

3. forma de acompanhamento da execução dos serviços (e.g. reuniões mensais e/ou apresentação mensal de relatórios de execução dos serviços pela contratada).

136. Dos 17 (dezessete) contratos analisados, 7 (seis) apresentavam projetos básicos e, desses projetos básicos, 5 (cinco) se ativeram essencialmente à definição de prazos e à forma de pagamento. Os elementos levantados no parágrafo 135 não foram encontrados nas contratações, com exceção do cronograma da contratação que consta do projeto básico que culminou nos Contratos nos 18 e 21/2001 do Cade (fl. 156, anexo 1) e da forma de acompanhamento da contratação que consta do Termo de Referência que foi usado como base do Contrato nº 13/2007 do Ministério das Comunicações (fl. 92, anexo 2).Ausência de previsão de procedimentos para efetuar o aceite provisório e o aceite definitivo137. Foi identificada a ausência de método de avaliação da conformidade dos produtos e dos serviços entregues durante a execução do contrato, com relação às especificações técnicas estabelecidas no processo de contratação e na proposta da contratada. Essa avaliação é necessária para efetuar o recebimento provisório, a cargo do responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato, designado formalmente pela autoridade competente, cujos critérios de avaliação devem abranger métricas, indicadores, valores e prazos aceitáveis (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’, art. 40, inciso, XVI, art. 73, inciso I, alínea ‘a’, Lei nº 10.520/2002, art. 3º, inciso I, Decreto nº 2.271, art. 3º, § 1º).138. Adicionalmente, ficou evidenciada a ausência de procedimentos de verificação que permitissem avaliar a adequação dos objetos aos termos contratuais, com vistas ao recebimento definitivo. Esse segundo recebimento tem que ser efetivado por servidor ou da comissão designada formalmente pela autoridade competente (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’, art. 40, inciso, XVI, art. 73, inciso I, alínea ‘b’, Lei nº 10.520/2002, art. 3º, inciso I).139. Vale ressaltar que não ficou evidente nos contratos analisados a distinção entre os dois tipos de recebimento, que, de acordo com o art. 73, alíneas ‘a’ e ‘b’, são tarefas executadas por dois agentes diferentes, já que o recebimento provisório cabe ao responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato e o recebimento definitivo fica a cargo do servidor ou da comissão designada formalmente pela autoridade competente. Adicionalmente, em geral, não havia métodos de avaliação dos produtos e serviços entregues.140. Essa deficiência influenciou a economicidade das contratações analisadas, já que não foi avaliado o consumo dos serviços que foram contratados, como foi o caso das horas relativas aos treinamentos e à manutenção continuada. Como relatado no item 85, embora sejam contratadas horas mensais de treinamento, constatou-se baixa utilização dessas horas, inclusive recusas de treinamentos, apesar de oferecimentos da contratada.141. O Ministério das Comunicações, no Termo de Referência que redundou no Contrato nº 13/2007, estabeleceu um mecanismo de avaliação dos serviços prestados pela contratada com alguns parâmetros, como prazos para execução de atividades e critério de avaliação de desempenho, que incluiu parâmetros como Pontualidade, Qualidade e Obediência às normas internas do Ministério. À avaliação foram vinculadas a aplicação de advertências e multas (fls. 92/93, anexo 2). Ainda que seja louvável a iniciativa, não foram encontrados critérios objetivos para executar essa avaliação. Adicionalmente, os registros de sua aplicação evidenciam que a

30


empresa obteve nota máxima em todos os quesitos de todas as avaliações registradas (fls. 223, 227, 231, 238, 242, 247, 253, 259, 266, 272, 278, 286, 292, 299, 304, 308, 312, 324, 327, 331, 336, 340, anexo 2, volume 1), o que sugere duas hipóteses: a ineficácia da avaliação ou a excelente atuação da contratada em todos os quesitos durante todas as avaliações (22 avaliações registradas).Ausência de conjunto de sanções específicas e procedimento para rescisão contratual142. Trata-se da ausência de conjunto de sanções específicas a aplicar no caso de descumprimento das obrigações estabelecidas no contrato, bem como condições que levem à rescisão contratual (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’, art. 55, incisos de VI a IX, art. 58, inciso IV, art. 77, Lei nº 10.520/2002, art. 3º, incisos I e III, Lei nº 9.784/1999, art. 2º, caput e parágrafo único, inciso VII, art. 50, inciso II e § 1º, art. 68). Para cada obrigação da contratada, deve haver penalidade prevista no caso de descumprimento da obrigação, com rigor compatível com o possível prejuízo decorrente, sem se restringir às penalidades genéricas estabelecidas no art. 87 da Lei nº 8.666/1993.143. Nos contratos analisados foram estabelecidas sanções genéricas, o que tende a tornar difícil o trabalho do responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato. Normalmente constam multas relativas a atrasos no prazo de entrega. Em contratos de manutenção, a cada chamado aberto ou a cada solicitação de manutenção feita à contratada corresponde uma entrega de resultado específica. Portanto, condições genéricas não se aplicam a esses serviços. 144. Por exemplo, no Contrato nº 2/2008 (fl. 94, anexo 3), celebrado entre a Antaq e a empresa Link Data, na CLÁUSULA OITAVA – SANÇÕES ADMINISTRATIVAS, consta multa de 20% sobre o valor adjudicado no caso de atraso na execução do contrato por período acima de 5 dias corridos.145. Caso haja atrasos superiores a 5 (cinco) dias corridos na entrega de manutenções evolutivas, poderá ser aplicada multa de 20% a cada manutenção em atraso. Se essas multas forem realmente aplicadas, o contrato provavelmente tornar-se-á inviável após a primeira multa, pois boa parte da margem de lucro da empresa será consumida nesse evento, senão toda a margem. Se houver outras multas, com certeza o contrato terá que ser rescindido, já que o somatório dessas multas tornará o contrato inviável.146. A penalidade citada parece ser excessiva para os casos de atraso no atendimento de chamados (help desk) ou de implementação de manutenções evolutivas, já que esse tipo de atividade é demandado constantemente pelo contratante e o prejuízo de atraso de seu não atendimento, em muitas das vezes, não parece justificar a aplicação de multas da ordem de 20% do valor adjudicado. Outro ponto importante é que não é feita distinção entre as penalidades com relação à criticidade das obrigações, de modo que o descumprimento de obrigações consideradas mais críticas ensejariam multas mais pesadas do que o descumprimento de obrigações menos críticas.147. Por fim, nas situações de descumprimento frequente de obrigações, poderia haver um mecanismo de aumento de rigor na aplicação de sanções. Por exemplo, no caso de recusa repetida do mesmo produto, a empresa passaria a sofrer uma multa maior do que no primeiro atraso. Adicionalmente, no caso de descumprimento contumaz de prazos pela contratada, o órgão ou entidade poderia efetuar o distrato, bem como tomar outras providências (e.g. suspender a empresa de contratar com o órgão ou declarar a inidoneidade da empresa), já que não faz sentido um órgão ou entidade ficar aplicando multas continuamente sobre uma empresa, se a empresa não mudar seu comportamento. A previsão de aplicar penalidades mais rigorosas após o esgotamento da aplicação de penalidades menores e os mecanismos que podem levar ao distrato devem ser previstos em contrato.148. Os problemas citados de sanções genéricas e ao mesmo tempo excessivamente rigorosas, bem como de falta de protocolo para lidar com a contratada que descumpra obrigações de forma reincidente, foi uma constante em todos os contratos analisados.

31


Ausência de procedimentos para aplicação das sanções149. Além da ausência de um conjunto adequado de sanções, verificou-se a ausência de procedimentos para aplicação das sanções existentes, bem como da execução de rescisão contratual, observando os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como a possibilidade de uso de garantias contratuais (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’, art. 55, incisos de VI a IX, art. 58, inciso IV, art. 77, Lei nº 10.520/2002, art. 3º, incisos I e III, Lei nº 9.784/1999, art. 2º, caput e parágrafo único, inciso VII, art. 50, inciso II e § 1º, art. 68).150. Nos contratos analisados não figuram procedimentos para aplicação de sanções. Somente constam prazos que levam à aplicação de sanções. Não aparecem, por exemplo, como são aferidos os atrasos ao longo de um mês e como calcular uma multa se a empresa atrasar no atendimento de vários chamados ao longo de um mês. Outro ponto importante é que, de acordo com os registros encontrados, os atrasos são aferidos somente considerando-se os relatórios de atendimento de chamados entregues pela empresa contratada. Vale lembrar que há um conflito de interesses por parte da empresa ao enviar para o órgão ou entidade um relatório que pode levar a uma penalidade sobre ela própria. Desse modo, ainda que seja válido analisar esses relatórios, o órgão ou entidade tem que ter condições de auditá-los.151. Adicionalmente, foram identificados relatórios que apresentam lacunas que dificultam o acompanhamento dos serviços. Por exemplo, no relatório apresentado pela empresa Link Data ao Ministério das Comunicações em 3/9/2007, constam as datas de abertura dos chamados, mas não constam as respectivas datas de fechamento (fls. 342/344, anexo 2, volume 2). Ainda nesse mesmo relatório, pelo menos um chamado não consta como fechado (Ocorrência 10.974/2007, fl. 344, anexo 2, volume 2).Ausência de definição dos atores e de seus respectivos papéis na gestão contratual152. Trata-se da definição dos atores e de seus respectivos papéis na gestão contratual, em normativo específico, considerando-se, pelo menos, os seguintes agentes:1. responsável pelo acompanhamento e fiscalização, que efetua o recebimento provisório, de

acordo com art. 73, inciso I, alínea ‘a’, da Lei nº 8.666/1993;2. servidor ou comissão designada pela autoridade competente, responsável por comprovar a

adequação do objeto aos termos contratuais, de modo a efetuar o recebimento definitivo, de acordo com art. 73, inciso I, alínea ‘b’, da Lei nº 8.666/1993;

3. gestor do contrato, que é responsável pelo acompanhamento e fiscalização da sua execução, procedendo ao registro das ocorrências e adotando as providências necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo por parâmetro os resultados previstos no contrato, de acordo com o art. 6º do Decreto nº 2.271/1997 e com o art. 2º, inciso VII, da IN SLTI nº 4/2008;

4. superiores do responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato, a quem cabem tomar decisões e providências que ultrapassem a competência do representante, de acordo com o art. 67, § 2º, da Lei nº 8.666/1993;

5. requisitante do serviço (e.g. gerentes das áreas que executam os processos de gestão de material e patrimônio), o qual é o agente que demanda a contratação de solução de SMP (art. 2º, inciso I, da IN SLTI nº 4/2008) e que têm as melhores condições de avaliar se os produtos e serviços entregues atendem à necessidade de negócio, em parceria com o responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato.

153. Em nenhuma das contratações esses papéis foram definidos, com exceção do papel do responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato. Em 7 (sete) dos órgãos e entidades visitados, três apresentaram normativos que estabelecem o papel do fiscalizador do contrato, a saber: Ministério do Esporte, de acordo com a Portaria Normativa Nº 60/2003 (fls. 802/856, anexo 7, volume 5), Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, mediante a Portaria GPR Nº 399/2002 (fls. 244/247, anexo 6, volume 1) e Ordem de Serviço nº 01/2003 (fls. 13 e 14, anexo 6), e Ministério Público do Trabalho, que expediu um conjunto de portarias nas quais indica os

32


servidores responsáveis para atuar como fiscais do Contrato nº 15/2007, celebrado com a empresa Link Data, e estabelece obrigações para esses fiscais (fls. 294/303, anexo 5, volume 1). Nos demais órgãos e entidades, o fiscalizador do contrato fica sem uma definição clara de qual é seu papel, deixando-o vulnerável com relação à aplicação de penalidades sobre ele (e.g. penalidades decorrentes de fiscalizações do TCU), podendo levar a uma dificuldade de aceitação dessa incumbência por parte de servidores mais capacitados para essa função no órgão ou entidade, especialmente com relação àqueles que não são detentores de funções comissionadas.154. Adicionalmente, nos casos em que há normativos, não são definidos aspectos importantes, como a definição de aceite provisório e definitivo (art. 73, inciso I, alíneas ‘a’ e ‘b’, da Lei nº 8.666/1993). Por exemplo, passa-se a impressão de que o responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato tem a obrigação de efetuar todas as verificações necessárias, tanto no tocante à avaliação técnica dos produtos e/ou serviços entregues como também quanto às verificações do cumprimento de obrigações trabalhistas e fiscais. Vale lembrar que, conforme a legislação corrente, os papéis dos agentes envolvidos na gestão contratual não são facilmente identificados, com diferentes papéis que se sobrepõem (vide parágrafo 152), como é o caso da figura do fiscalizador do contrato, que consta do art. 67 da Lei nº 8.666/1993, com relação ao papel do gestor do contrato, que consta do art. 6º do Decreto nº 2.271/1997 e no inciso VII do art. 2º da IN SLTI nº 4/2008.Ausência de regras para a transição contratual155. O objetivo é possibilitar que a eventual mudança de contratada ocorra de forma que os processos de trabalho apoiados pela solução de SMP não sejam afetados negativamente e que evite-se que os órgãos e entidades contratantes fiquem excessivamente dependentes de suas empresas contratadas. Entre as regras de transição contratual, pode-se citar a obrigação da empresa contratada de apoiar o contratante na exportação dos dados do SMP contratado de acordo com formato de dados que possa ser utilizado na importação desses dados por um novo SMP que eventualmente venha a ser adotado. A exportação de dados também é tratada no Achado XI.Ausência de uso de instrumento para solicitação e ateste dos serviços156. Mediante o item 9.4.4 do Acórdão nº 786 – TCU – Plenário, o TCU recomendou à SLTI a utilização de instrumento de controle das etapas de solicitação, acompanhamento, avaliação, atestação e pagamento de serviços (‘ordem de serviço’). Essa recomendação posteriormente foi incorporada no art. 20, inciso II da IN SLTI nº 4/2008, norma que Dispõe sobre o processo de contratação de serviços de Tecnologia da Informação pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. A equipe de auditoria constatou a inexistência de mecanismo de controle de solicitações à contratada nos contratos examinados.157. Como exceção no acompanhamento e fiscalização de contrato, pode-se citar o TJDFT, no qual foi identificado o uso do formulário denominado ‘RELATÓRIO DE EXECUÇÃO DE CONTRATOS’, de acordo com a Ordem de Serviço nº 1/2003 (fl. 12, anexo 6), que padroniza os relatórios de que trata a Portaria GPR/2002 daquele órgão. Adicionalmente, foram encontrados diversos indícios de que o Contrato nº 150/2004 foi bem fiscalizado, tais como visita à empresa Link Data (fls. 131 a 133, anexo 6), recusas em efetuar o recebimento definitivo dos serviços prestados (fl. 141 e 153/154, anexo 6), correspondência sobre as condições sobre o aceite definitivo (fls. 155/156, anexo 6), Relatório de Ajustes – Contrato nº 150/04 (fls. 158/163 e 164/67) e aplicação de multa à empresa Link Data – (fls. 168/182, anexo 6).158. O Ministério das Comunicações, no Termo de Referência que redundou no Contrato nº 13/2007, estabeleceu um mecanismo de avaliação dos serviços prestados pela contratada com alguns parâmetros, como prazos para execução de atividades e critério de avaliação de desempenho, que incluiu parâmetros como Pontualidade, Qualidade e Obediência às normas internas do Ministério. Havia a vinculação de aplicação de advertências e multas às avaliações

33


(fls. 92/93, anexo 2). Entretanto, não foram encontrados critérios objetivos para executar essa avaliação, na qual a contratada obteve sempre a nota máxima em todos os quesitos em todas as avaliações registradas (fls. 223, 227, 231, 238, 242, 247, 253, 259, 266, 272, 278, 286, 292, 299, 304, 308, 312, 324, 327, 331, 336, 340, anexo 2, volume 1), indicando a ineficácia desse tipo de avaliação genérica ou um grau de excelência muito elevado por parte da contratada.Ausência de designação formal do preposto159. Em nenhum dos processos de contratação analisados foi verificada a ausência de designação formal do preposto da contratada, em desacordo com o art. 68 da Lei nº 8.666/1993.Esclarecimentos dos responsáveis160. O Ministério do Esporte, em resposta ao Ofício nº 01-822/2009-Sefti (fl. 95), respondeu que não foi identificado nos autos do processo, documento que comprovasse a evidência da prestação dos serviços de suporte técnico e manutenção continuada do software Asi WEB (fl. 128, anexo 7). Já o Cade informou que não são elaborados relatórios de acompanhamento dos serviços executados. O acompanhamento nessa instituição é feito mediante os relatórios de chamados emitidos pela contratada (fl. 15, anexo 1).161. Com relação aos treinamentos, apesar dos contratos preverem horas mensais para a sua execução, foram identificadas poucas ocorrências de eventos de treinamento (Antaq, fls. 139/143, 206 a 211 e 205/211, anexo 3; ME, fls. 554/556, anexo 7, v. 3; MC, fl. 345, anexo 2). Inclusive, constam dos processos analisados ofertas de treinamentos pela contratada, com recusa dos contratantes, como foi o caso do Ministério das Comunicações (fls. 221, 303, 307, anexo 2, v. 1) e do Cade (fl. 403, anexo 1, volume 2).Recomendações contidas no monitoramento dos acórdãos que culminaram na IN SLTI nº 4/2008162. Como os aspectos ligados aos papéis dos atores envolvidos na gestão contratual e à distinção entre os aceites provisórios e definitivos foram objeto de recomendações à SLTI no relatório de monitoramento dos acórdãos que culminaram na IN SLTI nº 4/2008 (TC-006.030/2007-4), a equipe de auditoria se absteve de propor recomendações sobre esses assuntos.Critériosa) Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’; art. 40, inciso, XVI; art. 55, incisos de VI a IX;

art. 58, inciso IV; art. 67, caput, § 2º; art. 68; art. 73, inciso I, alíneas ‘a’ e ‘b’; art. 77;b) Lei nº 10.520/2002, art. 3º, incisos I e III;c) Decreto nº 2.271, art. 3º, § 1º; art. 6º;d) Lei nº 9.784/1999, art. 2º, caput e parágrafo único, inciso VII; art. 50, inciso II e § 1º; art. 68;e) IN SLTI nº 4/2008, art. 2º, incisos I e VII; art. 20, incisos II e III;f) Acórdão nº 786/2006 - TCU - Plenário, item 9.4.4.Evidênciasa) Cade – Projeto básico do Processo Administrativo (PA) n° 08700.003193/2001-64 – Contratos

nos 18/2001 e 21/2001 (fls. 154/156, anexo 1); Projeto básico do Processo Administrativo (PA) n° 08700.004466/2002-79 – Contrato nº 20/2002 (fls. fls. 23/24, anexo 1); Projeto básico do Processo Administrativo (PA) n° 08700.005451/2007-32 – Contrato nº 41/2007 (fls. 321/322, anexo 1, volume 2); recusa em participar de treinamento (fl. 403, anexo 1, volume 2);

b) MC – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 53000.001714/2002-71 – Contrato nº 17/2002; Termo de referência do Processo Administrativo (PA) n° 53000.017262/2007-54 – Contrato nº 13/2007 (fls. 87/96, anexo 2); avaliações dos serviços (fls. 223, 227, 231, 238, 242, 247, 253, 259, 266, 272, 278, 286, 292, 299, 304, 308, 312, 324, 327, 331, 336, 340, anexo 2, volume 1); Relatório de chamados (fls. 342/344, anexo 2, volume 2); ocorrências de eventos de treinamento (fl. 345, anexo 2); recusa em participar de treinamento (fls. 221, 303, 307, anexo 2, v. 1);

34


c) Antaq – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 50300.000008/2003 – Contrato nº 001/2003; Termo de referência do Processo Administrativo (PA) n° 50300.002183/2007-76 – Contrato nº 02/2008 (fls. 71/76, anexo 3); ocorrências de eventos de treinamento (fls. 139/143, 206 a 211 e 205/211, anexo 3);

d) Embratur – Projeto básico do Processo Administrativo (PA) n° 58400.002630/99-91 – Contrato nº 27/99 (fls. 90/91, anexo 4); ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 58400.002040/2001-52 – Contrato nº 11/2001; ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 72100.001304/2005-90 – Contrato nº 05/2006;

e) MPT – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08130.003666/2003; ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) MPT nº 08130.005234/2005; ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08130.004594/2006 – Contrato nº 15/2007; conjunto de portarias nas quais indica os servidores responsáveis para atuar como fiscais do Contrato nº 15/2007, celebrado com a empresa Link Data, e estabelece obrigações para esses fiscais (fls. 294/303, anexo 5, volume 1);

f) TJDFT – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 6.987/2003 – Contrato nº 150/2004; ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 15.451/2005 – Contrato nº 39/2006; Portaria GPR Nº 399/2002 (fls. 244/247, anexo 6, volume 1); Ordem de Serviço nº 01/2003 (fls. 13 e 14, anexo 6); Ordem de Serviço nº 1/2003 (fl. 12, anexo 6); registro de visita à empresa Link Data (fls. 131 a 133, anexo 6), recusas em efetuar o recebimento definitivo dos serviços prestados (fl. 141 e 153/154, anexo 6), correspondência sobre as condições sobre o aceite definitivo (fls. 155/156, anexo 6), Relatório de Ajustes – Contrato nº 150/04 (fls. 158/163 e 164/67); aplicação de multa à empresa Link Data – (fls. 168/182, anexo 6)

g) ME – ausência de projeto básico nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 58000.002134/2005-68 – Contrato nº 14/2005; Portaria Normativa Nº 60/2003 (fls. 802/856, anexo 7, volume 5); avaliações dos serviços (fls. 223, 227, 231, 238, 242, 247, 253, 259, 266, 272, 278, 286, 292, 299, 304, 308, 312, 324, 327, 331, 336, 340, anexo 2, volume 1); informação de que não são elaborados relatórios de acompanhamento dos serviços de suporte técnico e manutenção continuada do software Asi WEB (fl. 128, anexo 7); ocorrências de eventos de treinamento (fls. 554/556, anexo 7, v. 3).

Causasa) inobservância da legislação;b) ausência de definição formal dos papéis dos agentes envolvidos na gestão dos contratos;c) deficiências de controles.Conclusão163. A partir da análise dos processos de contratação levantados nos órgãos e entidades visitados, percebe-se que essas organizações ainda apresentam processos de gestão contratual imaturos. A economicidade é comprometida, pois, no caso dos serviços contínuos, não há controle efetivo dos serviços contratados, de modo que horas de treinamento e manutenção são pagas sem o acompanhamento devido.164. Uma das principais causas dessa deficiência recai na falta de definição dos papéis dos atores envolvidos na gestão contratual, que são difusos na legislação corrente.165. Os problemas começam na fase de planejamento da contratação, já que não foram encontrados subsídios para a gestão contratual em grande parte dos projetos básicos analisados, quando existiam esses projetos, já que não havia projeto básico referentes a 10 dos 17 contratos analisados.166. Com relação ao modelo de gestão do contrato, via de regra, não foram estabelecidos critérios de recebimento dos produtos e serviços entregues nos contratos examinados. Oportuno registrar a constatação de que a distinção entre aceite provisório e definitivo não é estabelecida

35


nos contratos analisados, o que tende a sobrecarregar o fiscalizador do contrato com todas as atividades dos dois tipos de aceites. Adicionalmente, as sanções que foram definidas são genéricas e desprovidas de procedimentos práticos de aplicação (e.g. fórmula de cálculo de multas).167. Em acréscimo, como já foi assinalado, não se percebe um acompanhamento do uso efetivo de serviços contratados, como horas de manutenção e de treinamento, de modo que o órgão ou entidade contrata serviços sem efetivamente usá-los no todo ou em parte, sem que nenhum ajuste seja feito nas renovações e nas novas contratações.168. Com exceção do TJDFT (Contrato nº 150/2004) e do MC (Contrato nº 13/2007), não foram encontrados indícios de acompanhamento dos contratos. No caso dos demais órgãos, os registros de acompanhamento contratual restringiram-se a relatórios de visita da contratada (Antaq, fls. 113/138, 144/165, 184/204 e 212, anexo 3; Cade, fls. 404/414, anexo 1, volume 2), outros relatórios da contratada, a exemplo de relatórios de chamados, de formulários de acolhimento de produtos de projeto e relatórios de atividades de implantação (Antaq, fls. 166/183, anexo 3; Cade, fls. 392/403, anexo 1, volume 2; Ministério do Esporte, fls. 560/563 e 549/553, anexo 5, volume 2), e notais fiscais com carimbos explicitando a atestação de serviços (MPT, fl. 207, anexo 5; Ministério do Esporte, fls. 606, 609 e 689, anexo 7, volume 2).169. Um aspecto importante é que na gestão contratual os órgãos e entidades não se preocuparam com o eventual fim do uso da solução contratada, de modo que não são previstas funcionalidades e tampouco ritual para mudança de solução. Por exemplo, não foi exigida funcionalidade de exportação dos dados do sistema em uso para algum formato neutro que permitisse a importação desses dados por outro SMP.170. Esse cenário demonstra uma falta de acompanhamento dos contratos, de modo que:

1) a contratada executa os serviços da forma que considerar adequada, já que ela informa o que ocorreu na execução contratual em seus relatórios, sem questionamento dos responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização dos contratos;

2) os órgãos ou entidades não consomem grande parte dos serviços previstos (e.g. não gastam grande parte das horas contratadas para treinamento, apesar dos oferecimentos da contratada em diversas ocasiões);

3) não são previstos instrumentos que permitam que o órgão ou entidade migre para outra solução de SMP caso considere que a solução em uso não continue sendo a mais vantajosa, tornando os órgãos e entidades contratantes dependentes da contratada, limitando a possibilidade de troca da solução de SMP.

171. Cumpre salientar que na IN SLTI nº 4/2008 foram dados passos importantes no sentido de aprimorar o processo de trabalho de gestão contratual, apresentando, inclusive, uma seção dedicada a esse assunto (Seção III – Gerenciamento do Contrato).Proposta de encaminhamento172. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

172.1. observar o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);172.2. designar formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório).

36







175.1. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);175.2. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório).

176. Alertar o Ministério Público do Trabalho e o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que, nas próximas contratações de serviços de TI:

176.1. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório).

177. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Ministério Público do Trabalho e ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que, nas próximas contratações de serviços de TI:

177.1. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório).

Achado VII. Contratações diretas indevidasSituação encontrada178. O exame das contratações de solução de SMP encontrados nos órgãos visitados pela equipe de auditoria, seja para a aquisição da ferramenta, seja para a contratação de serviços de manutenção e suporte técnico, evidenciou que todas elas foram realizadas por inexigibilidade de

37


licitação, fundamentada no caput do art. 25 da Lei nº 8.666/1993 ou no seu inciso I, com amparo na Carta de Exclusividade da empresa Link Data.179. No caso das contratações do sistema Asi Centura por parte do Cade (Contratos nos 18/2001 e 21/2001) e da Embratur (Contrato 27/99), as contratações ocorreram sem que tenha sido caracterizada de forma inequívoca a inviabilidade de competição. Nos autos dessas contratações não constam levantamentos de mercado objetivando verificar a existência de ferramentas que atendessem a requisitos da solução desejada. As contratações foram baseadas nas cartas de exclusividade fornecidas pela Associação das Empresas Brasileiras de Software (Assespro), em que constava a empresa Link Data como a fornecedora exclusiva do sistema Asi (Cade, fls. 197/198, anexo 1; Embratur, fl. 132, anexo 4). Ou seja, as cartas demonstram que a Link Data era a única fornecedora do sistema Asi, mas não que o sistema Asi era o único que estava aderente aos requisitos necessários para atender à necessidade dos órgãos.180. Como já foi apontado nos itens 86 e 87, o MPT, o TJDFT e o ME efetuaram contratações cujo objeto referia-se à migração do software Asi versão Centura para o software Asi versão Web, mas, na prática, essas contratações tratavam da contratação disfarçada de novo sistema de gestão de Patrimônio, Almoxarifado e Compras (Asi Web). Portanto, a contratação por inexigibilidade foi indevida, pois, se era o caso de contratar um novo sistema, teria sido necessário efetuar um levantamento de mercado para verificar se a contratação do Asi Web por inexigibilidade era de fato o melhor caminho ou se dever-se-ia partir para uma licitação. A economicidade potencialmente foi prejudicada, pois a empresa não tinha estímulo para baixar seus preços.181. As justificativas apresentadas para as contratações dos serviços de manutenção geralmente expressam a necessidade da continuidade do uso da solução já em operação (Cade, fls. 22 e 24, anexo 1; MC, 47 e 86, anexo 2; Antaq, 17 e 69/70, anexo 3). No caso de todos os órgãos visitados, o software Asi da empresa Link Data, fornecedora exclusiva do sistema Asi, era a solução utilizada, fazendo-se necessária a contratação dessa empresa, por inexigibilidade de licitação, para a prestação dos serviços de manutenção e suporte. Entretanto, não fica evidente nos processos de contratação dos serviços de manutenção que a solução baseada no sistema Asi continuava sendo a mais adequada, inclusive em termos de economicidade, de modo a caracterizar a impossibilidade de competição.182. Outra justificativa também encontrada para perpetuar os contratos dos serviços de manutenção, segundo os órgãos contratantes, diz respeito à impossibilidade de migração da base de dados para sistemas similares, a exemplo do item 5 das justificativas para celebração de contratos de manutenção celebrado pelo Ministério das Comunicações (fls. 47 e 86, anexo 2). Esse tema é tratado no Achado XI - Dependência tecnológica excessiva.183. O relato detalhado das contratações diretas para a aquisição da solução de SMP é feito no Apêndice A.184. Como não constam dos autos dos processos citadas justificativas capazes de demonstrar ser o sistema Asi o único a adequar-se às necessidades das instituições citadas, configura-se infringência ao § 5º do art. 7º da Lei nº 8.666/1993, transcrito a seguir:

‘art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: [...]§ 5o É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório.’

185. Desse modo, ficou configurada a limitação à competição.

38


Questionário eletrônico186. A consolidação das respostas do questionário eletrônico revelou que dos 66 órgãos que declararam ter contratado uma solução de SMP, 34, ou seja, 51%, o fizeram por meio de inexigibilidade de licitação (Tabela 8).Critériosa) Lei nº 8.666/1993, art. 25, caput, incisos I e II; art. 26, parágrafo único, inciso II;b) Decisão nº 397/1996 – TCU – Plenário;c) Decisão nº 63/1998 – TCU – Plenário;d) Decisão nº 745/2002 – TCU – Plenário;e) Acórdão nº 295/2005 – TCU – Plenário;f) Acórdão nº 690/2005 – TCU – 2ª Câmara;g) Acórdão nº 723/2005 – TCU – Plenário;h) Acórdão nº 827/2007 – TCU – Plenário;i) Acórdão nº 2.615/2007 – TCU – Plenário.Evidênciasa) Cade – ausência de comprovação de inviabilidade de competição nos autos do Processo nº

08700.003193/2001-64 – Contratos nos 18/2001 e 21/2001; carta de exclusividade fornecida pela Assespro (fls. 197/198, anexo 1);

b) MC - justificativas para celebração de contratos de manutenção (fls. 47 e 86, anexo 2);c) Embratur – ausência de comprovação de inviabilidade de competição nos autos do Processo nº

58400.002630/99-91 – Contrato nº 27/99; carta de exclusividade fornecida pela Assespro (fl. 132, anexo 4);

d) MPT – ausência de comprovação de inviabilidade de competição nos autos do Processo nº 08130.003666/2003; ausência de comprovação de inviabilidade de competição nos autos do Processo nº 08130.005234/2005;

e) TJDFT – ausência de comprovação de inviabilidade de competição nos autos do Processo nº 6.987/2003; Parecer da Secretaria de Informática, item IV (fls. 64/65, anexo 6); Documento LKP 066.2003 (fl. 66, anexo 6);

f) ME – Ausência de comprovação de inviabilidade de competição nos autos do Processo nº 58000.002134/2005-68; Nota nº 007/2005-CGLOG/SPOA (fls. 229/231, anexo 7, volume 1).

Causasa) inobservância da legislação;b) deficiências de controles.Conclusão187. No caso de contratações diretas por inexigibilidade de licitação, este Tribunal já se pronunciou em diversas oportunidades, estabelecendo que a inviabilidade de competição deve ser inequivocamente demonstrada nos autos do processo de contratação. Decisões nesse sentido são apresentadas a seguir.

Decisão nº 745/2002 – TCU – Plenário‘[...] 8.2.b) Nas contratações por inexigibilidade, deve constar nos processos a razão da escolha do fornecedor ou executante, em cumprimento ao disposto no art. 26, parágrafo único, inciso II, da Lei de Licitações, atentando para o fato de que a simples declaração de que há inviabilidade de competição, sem indicar as razões dessa situação, é insuficiente para amparar tais contratações.’Acórdão nº 295/2005 – TCU – Plenário

39


‘[...] 9.6.1. Restrinja a aplicação do que dispõe o inciso I do art. 25 da Lei n° 8.666/1993 aos casos em que inequivocamente ficar caracterizada a inviabilidade de competição pela existência de um único fornecedor do produto pretendido, de modo a evitar nova contratação direta sem preenchimento dos requisitos legais e com afronta aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da probidade administrativa, insculpidos no art. 3º da referida Lei de Licitações.’

188. Compartilha desse mesmo pensamento Lucas Rocha Furtado (FURTADO, 2007, p. 452), que ensina:’Assim, sempre que houver inviabilidade de competição, e isso seja devidamente demonstrado e comprovado, estará autorizada a contratação direta, em face de sua inexigibilidade (art. 25, caput).’ 189. Nas contratações para a aquisição do software Asi Web examinadas pela equipe de auditoria, a inviabilidade de competição não foi demonstrada e comprovada. Os órgãos basicamente utilizaram a Carta de Exclusividade da empresa Link Data para argumentar que não seria possível efetuar o devido processo licitatório, uma vez que a referida empresa era a fornecedora exclusiva do software Asi. Esqueceram-se os órgãos de prospectar o mercado com vistas a conhecer e avaliar ferramentas similares existentes, verificando a adequação as suas necessidades ou demonstrando manifestamente a inexistência de solução de gestão patrimonial capaz de atendê-los.190. Vale lembrar que as contratações têm que seguir as etapas de planejamento necessárias, independentemente de o resultado ser licitação ou contratação direta. O planejamento inclui, pelo menos, as seguintes etapas: a) estudos técnicos preliminares necessários para analisar a viabilidade técnica da contratação, que incluem o levantamento de mercado, b) o termo de referência ou projeto básico, que sedimenta o planejamento iniciado nos estudos técnicos preliminares, c) elaboração do plano de trabalho.191. A seguir é transcrito o inciso X do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, que trata da definição de projeto básico.

‘IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:’ (grifos nossos)

192. Se, em um processo de contratação via licitação, o Termo de Referência/Projeto Básico é necessário para caracterizar o serviço, estimar o preço e definir métodos e prazo de execução, também é necessário em uma contratação direta, pois nesses tipos de contratação o serviço também precisa ser caracterizado, o preço estimado e os métodos e prazo de execução definidos.193. Na verdade, a decisão de contratar por inexigibilidade tem que ser uma consequência do planejamento da contratação, que inclui o levantamento da necessidade da contratação, a definição dos requisitos da solução que possa atender à necessidade levantada, o levantamento do mercado para identificar quais soluções possam atender aos requisitos definidos e o custo estimado dessas soluções, para então se avaliar se somente uma solução atende os requisitos.194. Acerca da Carta de Exclusividade reiteradamente utilizada pela empresa Link Data, de lavra da Associação das Empresas Brasileiras de Software e Serviços de Informática (Assespro) - Regional DF/GO/TO, cabe salientar que essa entidade não tem a devida competência para emitir documento que comprove exclusividade de fornecimento, conforme destaca o Acórdão nº 723/2005 – TCU – Plenário:

‘[...] Considere válidos apenas os certificados de exclusividade emitidos pelos entes enumerados no art. 25, I, da Lei n.º 8.666/1993, para fins de evidenciar a exclusividade de

40


produtor, empresa ou representante comercial nas aquisições de que tratam este dispositivo.’ (grifo nosso)

195. A forma como se deram as contratações diretas por inexigibilidade de licitação encontradas pela equipe de auditoria, desprovidas das adequadas justificativas e fundamentação apoiada em estudos técnicos, impossibilitou o fomento à competição, desrespeitou o princípio da isonomia e, potencialmente, não trouxe à Administração a seleção da proposta mais vantajosa.Proposta de encaminhamento196. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

196.1. comprovar inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório).






199.1. comprove inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório).

Achado VIII. Pareceres jurídicos falhosSituação encontrada200. O parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993 estabelece que as minutas de editais de licitação devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração. Nesse sentido, é oportuno trazer aos autos jurisprudência dessa Corte de Contas exarada no Acórdão nº 690/2005 – TCU – 2ª Câmara:

‘[...] Instrua os processos de contratação direta segundo os procedimentos estabelecidos no artigo 26, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, de modo que sejam devidamente formalizados

41


os elementos requeridos pelos incisos I a III desse dispositivo por meio de expedientes específicos e devidamente destacados no processo, caracterizando a motivação do administrador para a prática dos atos e juntando-se justificativa de preços que demonstre, item a item, a adequação dos preços àqueles praticados no mercado local, assim como parecer jurídico conclusivo que opine inclusive sobre a adequação dos preços unitários propostos pela entidade selecionada.’ (grifos nossos)

201. A equipe de auditoria constatou falhas em diversos pareceres jurídicos emitidos acerca das contratações dos órgãos visitados, expostas em diversos achados, tais como:a) ausência de questionamento acerca da falta ou da qualidade de elementos essenciais, como

justificativa da contratação, estudos técnicos preliminares e projeto básico, como ocorreu nas seguintes instituições: Cade, parecer jurídico da Procuradoria-Geral, emitido por meio da Nota Técnica nº 271/2001 (fls. 217/231, anexo 1); Embratur, parecer jurídico exarado na Nota Técnica/Proger n° 257 (fl. 174, anexo 4); MPT, Parecer Jurídico nº 232/02-AJUR/DA (fls. 135, anexo 5), que também não apontou a ausência de minuta de contrato (não existiu contrato, em afronta ao inciso X do art. 38 da Lei nº 8.666/1993), Parecer nº 019/2007 – AJUR/DA (fl. 258, anexo 5, volume 1); TJDFT, pareceres acostados às fls. 51/52, anexo 6 e 224/225, volume 1 do anexo 6, que não eram caracterizados como pareceres; Ministério do Esporte, Parecer/Conjur/ME nº 521/2005 (fls. 284/287, anexo 7, volume 1);

b) ausência de questionamento sobre a escolha do fornecedor por inexigibilidade sem a devida razão de sua escolha (Lei nº 8.666/1993, art. 26, incisos II), como ocorreu nas seguintes instituições: Cade, parecer jurídico da Procuradoria-Geral, emitido por meio da Nota Técnica nº 271/2001 (fls. 217/231, anexo 1); Embratur, parecer jurídico exarado na Nota Técnica/Proger n° 257 (fl. 174, anexo 4); MPT, Parecer Jurídico nº 232/02-AJUR/DA (fls. 135, anexo 5); TJDFT (fls. 51/52, anexo 6); Ministério do Esporte, Parecer/Conjur/ME nº 521/2005 (fls. 284/287, anexo 7, volume 1);

c) ausência de questionamento sobre a qualidade e embasamento da estimativa de preços realizada (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘f’; art. 7º, inciso I, §§ 2º e 9º, art. 26, incisos III), como ocorreu nas seguintes organizações: Cade, parecer jurídico da Procuradoria-Geral, emitido por meio da Nota Técnica nº 271/2001 (fls. 217/231, anexo 1); Ministério das Comunicações, Parecer/MC/Conjur/JCB/nº 1159-2.05/2007 (fls. 119/122, anexo 2); Embratur, parecer jurídico exarado na Nota Técnica/Proger n° 257 (fl. 174, anexo 4); MPT, Parecer Jurídico nº 232/02-AJUR/DA (fls. 135, anexo 5) e Parecer nº 019/2007 – AJUR/DA (fl. 258, anexo 5, volume 1); TJDFT, pareceres acostados às fls. 51/52, anexo 6 e 224/225, volume 1 do anexo 6; Ministério do Esporte, Parecer/Conjur/ME nº 521/2005 (fls. 284/287, anexo 7, volume 1);

d) fundamentação equivocada da contratação, como aconteceu no parecer jurídico do Embratur exarado na Nota Técnica/Proger nº 329/2001 (fls. 176/177, anexo 4), que valeu-se do inciso I do art. 25 da Lei n° 8.666/1993 para fundamentar a contratação de prestação de serviços por inexigibilidade, enquanto este dispositivo trata aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros de fornecedor exclusivo; e no TJDFT (fls. 51/52, anexo 6);

e) enquadramento equivocado do objeto da contratação para efeito de duração do contrato, utilizando o amparo no inciso IV do art. 57 da Lei n° 8.666/1993, como ocorreu na Embratur no Contrato nº 11/2001, cuja Cláusula Décima Quinta estabelecia a possibilidade de prorrogação da vigência contratual por até 48 (quarenta e oito) meses (fl. 186, anexo 4), pois a consultoria jurídica assumiu que o objeto da contratação se tratava de utilização de programa de informática, enquanto, na verdade, consistia de prestação de serviços a ser executados de forma contínua, o que possibilitaria prorrogar a vigência contratual por até 60 (sessenta) meses, com fulcro no inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/1993, potencialmente gerando economia para a Administração. O mesmo ocorreu no Ministério do Esporte, Parecer/Conjur/ME nº 521/2005 (fls. 284/287, anexo 7, volume 1);

42


f) ausência de questionamento sobre a existência de condições de reajuste e não de repactuação (Decreto nº 2.271/1997, art. 5º), como ocorreu nas seguintes instituições: Embratur, na omissão com relação à Cláusula Décima Segunda do Contrato nº 11/2001 (fl. 185, anexo 4), com aplicação do IGP-M, e na Nota Técnica 39/2006 (fls. 261/263, anexo 4, volume 1), também com a aplicação do IGP-M; MPT, Parecer nº 019/2007 – AJUR/DA (fl. 258, anexo 5, volume 1), com aplicação do IGP-M; Ministério do Esporte, Parecer/Conjur/ME nº 521/2005 (fls. 284/287, anexo 7, volume 1), com o uso do IGP-DI.

202.A descrição detalhada da situação encontrada nos órgãos visitados encontra-se no Apêndice A.

Critériosa) Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘f’; art. 7º, inciso I, §§ 2º e 9º; art. 25; art. 26,

incisos II e III; art. 38, parágrafo único e inciso X;b) Decreto nº 2.271/1997, art. 5º;c) Acórdão nº 690/2005 – TCU – 2ª Câmara.Evidênciasa) Cade – Nota Técnica nº 271/2001 (fls. 217/231, anexo 1);b) MC – Parecer/MC/Conjur/JCB/nº 1159-2.05/2007 (fls. 119/122, anexo 2);c) Embratur – Nota Técnica/Proger n° 257 (fl. 174, anexo 4); Nota Técnica/Proger nº 329/2001

(fls. 176/177, anexo 4); Nota Técnica nº 39/2006 (fls. 261/263, anexo 4, volume 1); Contrato nº 11/2001 (fls. 178/189, anexo 4);

d) MPT – Parecer Jurídico nº 232/02-AJUR/DA (fls. 135, anexo 5); Parecer nº 019/2007 – AJUR/DA (fl. 258, anexo 5, volume 1);

e) TJDFT – Parecer jurídico (fls. 51/52, anexo 6); Parecer jurídico (fls. 224/225, anexo 6, volume 1);

f) ME – Parecer/Conjur/ME nº 521/2005 (fls. 284/287, anexo 7, volume 1).Causasa) inobservância da legislação;b) deficiências de controles.Conclusão203. A análise dos pareceres jurídicos empreendida pela equipe de auditoria nos 7 órgãos visitados evidenciou a existência de diversas falhas. Entre as mais crassas e corriqueiras está a autorização para o prosseguimento da contratação sem a existência de elementos exigidos pela Lei nº 8.666/1993, a exemplo de projeto básico fundamentado nas indicações dos estudos técnicos preliminares, orçamento detalhado do custo dos serviços e produtos, justificativa para a contratação, comprovação inequívoca da inviabilidade de competição, razão da escolha do fornecedor e justificativa do preço. Vale lembrar que o item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário elenca o conteúdo mínimo do termo de referência/projeto básico, o qual pode ser usado como referência para os gestores públicos federais.204. As falhas encontradas, e não atacadas pelos pareceres jurídicos, afetaram diretamente a competitividade nos processos de contratação, sobretudo do novo sistema de gestão de material e patrimônio (Asi Web), pois permitiram a contratação direta sem a devida comprovação respaldada em estudos técnicos preliminares que concluíssem manifestamente ser a solução da empresa Link Data a única a atender as necessidades dos órgãos e entidades contratantes. As falhas detectadas afetaram igualmente a economicidade das contratações, pois permitiram a contratação de produtos e serviços sem a adequada estimativa de preços, estando ausente o orçamento detalhado do custo dos serviços e produtos, e, ainda, possibilitaram o reajuste dos preços contratados em dissonância com o Decreto nº 2.271/1997, art. 5º.

43


205. No Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário consta o seguinte comando:‘9.8. recomendar, com fulcro nos arts. 43, I, da Lei nº 8.443/1992 e 12 da Lei nº 10.683/2003, à Consultoria-Geral da União da Advocacia-Geral da União que:

9.8.1. identifique todos os momentos do processo licitatório e da gestão dos contratos em que as consultorias jurídicas devem atuar para garantir a legalidade dos atos praticados;9.8.2. para cada momento de atuação identificado no item anterior, elabore listas de verificação contendo os aspectos mínimos que devem ser avaliados pelas consultorias jurídicas durante sua atuação;9.8.3. promova, mediante orientação normativa, a obrigatoriedade da utilização das listas criadas em atenção ao item anterior, as quais devem ser acostadas aos autos dos processos licitatórios;’

206. Desse modo, não será proposta recomendação para a Consultoria-Geral da União da Advocacia-Geral da União. Será endereçada recomendação ao CNJ e ao CNMP.Proposta de encaminhamento207. Recomendar ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que adote as providências contidas no item 9.8 do Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário no âmbito do Poder Judiciário (Achado VIII do relatório).208. Recomendar ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que adote as providências contidas no item 9.8 do Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário no âmbito do Ministério Público (Achado VIII do relatório).

Achado IX. Prorrogações contratuais falhasSituação encontrada209. O inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/1993 estabelece que a vigência dos contratos de prestação de serviços a ser executados de forma contínua poderá ter a sua duração prorrogada com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração por até 60 (sessenta) meses.210. Os contratos de serviços de manutenção e suporte ao sistema Asi analisados pela equipe de auditoria caracterizam-se pela sua natureza como de execução contínua. Caso a prestação dos serviços seja interrompida, transtornos ao andamento dos trabalhos dos órgãos contratantes podem ser ocasionados.211. Entretanto, no Contrato nº 13/2007 do Ministério das Comunicações (fls. 127/139, anexo 2), nos Contratos nos 11/2001 e 05/2006 da Embratur (fls. 178/189 e 264/272, anexo 4), no Contrato nº 15/2007 do Ministério Público do Trabalho (fls. 260/269, anexo 5, volume 1) e no Contrato nº 14/2005 do Ministério do Esporte (fls. 319/328, anexo 7, volume 1) foi constatado que a fundamentação legal utilizada para a prorrogação da vigência contratual foi o inciso IV do art. 57 da Lei de Licitações e Contratos.212. Equivocadamente, esses órgãos enquadraram o objeto como utilização de programas de informática (fl. 133, anexo 2; fl. 186, anexo 4; fl. 270, anexo 4, volume 1; fl. 265, anexo 5, volume 1 e fl. 325, anexo 7, volume 1). Por consequência, a duração contratual pôde ser estendida somente por até 48 (quarenta e oito) meses, causando, potencialmente, desembolsos financeiros maiores à Administração, à medida que novos contratos foram celebrados com preços reajustados.Critériosa) Lei nº 8.666/1993, art. 57, inciso II.

44


Evidênciasa) MC – Contrato nº 13/2007 – Cláusula Décima Primeira (fl. 133, anexo 2);b) Embratur – Contrato nº 11/2001 – Cláusula Décima Quinta (fl. 186, anexo 4); Contrato nº

05/2006 – Cláusula Nona (fl. 270, anexo 4, volume 1);c) MPT – Contrato nº 15/2007 – Cláusula Sétima (fl. 265, anexo 5, volume 1);d) ME – Contrato nº 14/2005 – Cláusula Décima (fl. 325, anexo 7, volume 1).Causasa) inobservância da legislação;b) falhas na definição do objeto contratado;c) deficiências de controles.Conclusão213. A classificação equivocada da prestação de serviços de manutenção e suporte técnico como utilização de programas de informática em diversos contratos levou alguns órgãos contratantes (MC, Embratur, MPT e ME) a antecipar novas contratações dos referidos serviços. Essa antecipação potencialmente resultou em prejuízos financeiros para a Administração, pois os novos contratos foram celebrados com valores precocemente reajustados.Proposta de encaminhamento214. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

214.1. prever a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório).





217. Alertar o Ministério das Comunicações, ao Instituto Brasileiro de Turismo, o Ministério Público do Trabalho e o Ministério do Esporte que, nas próximas contratações de serviços de TI:

217.1. preveja a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório).

45


Achado X. Reajustes contratuais falhosSituação encontrada218. Preliminarmente, faz-se conveniente trazer aos autos os fundamentos legais que regem o instituto da repactuação, cujo objetivo é a adequação dos preços contratuais aos novos preços de mercado.219. A Lei nº 8.666/1993 estabelece, em relação aos critérios de reajuste contratual, o que segue:

‘Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:[...]XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;’ (grifos nossos)

220. Já o Decreto nº 2.271/1997, que dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, admite a possibilidade de repactuação contratual:

‘Art. 5º Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestação de serviços executados de forma contínua poderão, desde que previsto no edital, admitir repactuação visando a adequação aos novos preços de mercado, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.’

221. Também se mostra oportuno trazer aos autos esclarecimentos acerca do instituto da repactuação exarado no relatório do Ministro-Relator do Acórdão nº 1.309/2006 – TCU – 1ª Câmara:

‘10.5. Repactuação, diferentemente dos demais institutos mencionados, não tem sede na Lei nº 8.666/93, ao menos de forma expressa. Foi prevista pelo art. 5º do Decreto n. 2.271/97, na esteira de uma série de medidas adotadas pelo governo para desindexar a economia. O aludido Decreto nº 2.271/97 dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal Direta, vedando a inclusão de disposições nos instrumentos contratuais que permitam a indexação de preços por índices gerais.10.6. A melhor forma de interpretar a repactuação é como uma espécie do já mencionado instituto de reajuste, pois a repactuação também se destina a compensar o desequilíbrio econômico-financeiro resultante do aumento dos custos de execução do contrato causado pela inflação.10.7. A diferença fundamental entre os dois institutos é que, enquanto no reajuste há correção automática do desequilíbrio, com base em índices de preços previamente estipulados no edital, na repactuação a variação dos componentes dos custos do contrato deve ser demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e Formação de Preços e o contrato é corrigido na exata proporção do desequilíbrio que a parte interessada lograr comprovar. Outra distinção importante é que, diferentemente do que ocorre com o reajuste, a repactuação é aplicável exclusivamente naqueles contratos cujo objeto é a prestação de serviços executados de forma contínua.’ (grifos nossos)

46


222. A análise dos contratos de prestação de serviços de manutenção e suporte técnico do sistema Asi, caracterizados pela natureza de prestação contínua, evidenciou a existência de cláusulas de repactuação e reajuste utilizando índices gerais de preços para reajustar os valores contratuais.223. No Contrato nº 02/2008 da Antaq, a Cláusula Sexta (fl. 93, anexo 3) estabeleceu o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) como parâmetro para o reajuste. Os Contratos nos

11/2001 e 05/2006 da Embratur definiram, nas Cláusulas Décima Terceira e Sexta, respectivamente (fls. 185, anexo 4 e 269, anexo 4, volume 1), a variação do Índice Geral de Preços - Mercado (IGP-M) como critério de reajuste anual. O Contrato nº 15/2007 do MPT convencionou, em sua Cláusula Décima Primeira (fl. 266, anexo 5, volume 1), o reajuste limitado à variação do IGP-M. No TJDFT, o Contrato nº 39/2006 fixou o IGP-M como fator de correção do valor contratual, conforme a Cláusula Décima Primeira (fls. 238/239, anexo 6, volume 1). Por último, no Ministério do Esporte, o índice definido na Cláusula Nona do Contrato nº 14/2005 para o reajuste do valor contratual foi o Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI) (fls. 324/325, anexo 7).224. Conforme o exposto, essas cláusulas de reajuste afrontam a legalidade. O objeto dos contratos consiste na prestação de serviços executados de forma contínua, natureza que se sujeita aos ditames estabelecidos no Decreto nº 2.271/1997 e, por consequência, a adequação dos preços contratuais aos preços de mercado deve obedecer ao fixado no art. 5º desse Decreto. Isto é, os valores contratuais para serviços continuados somente podem ser reajustados mediante a repactuação, respeitada a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.225. Na Embratur, curiosamente, durante a vigência do Contrato nº 11/2001 e no decorrer do processo de prorrogação contratual, apesar de estabelecido o IGP-M como critério de reajuste contratual, a empresa Link Data solicitou, por meio do documento LKC 123.2002 (fl. 192, anexo 4), reajuste considerando o acordo sindical ocorrido entre o Sindicato dos Trabalhadores em Processamento de Dados do DF (SINDPD/DF) e o Sindicato das Empresas de Serviços de Informática do DF (SINDESEI/DF). A contratada sequer anexou à sua solicitação documentos que comprovassem o acordo mencionado. Porém, invocando o Decreto nº 2.271/1997 (fl. 197, anexo 4), na assinatura do termo aditivo que prorrogou a vigência do Contrato nº 11/2001 pela primeira vez, a Embratur concedeu o reajuste pleiteado, contrariando as condições contratualmente estabelecidas.226. Ainda cabe registrar que, nos contratos examinados, a repactuação não é passível de ser realizada pela inexistência nos autos das contratações das Planilhas de Custos e Formação de Preços da empresa Link Data, elemento necessário sobre o qual é demonstrada a variação dos custos da empresa contratada.Critériosa) Lei nº 8.666/1997, art. 40, inciso XI;b) Decreto nº 2.271/1997, art. 5º;c) Acórdão nº 1.309/2006 – TCU – Plenário.Evidênciasa) Antaq - Contrato nº 02/2008 - Cláusula Sexta (fl. 93, anexo 3);b) Embratur – Contrato nº 11/2001 – Cláusula Décima Terceira (fls. 185, anexo 4); Contrato nº

05/2006 Cláusulas Sexta (fls. 269, anexo 4, volume 1);c) MPT – Contrato nº 15/2007 – Cláusula Décima Primeira (fl. 266, anexo 5, volume 1);d) ME – Contrato nº 14/2005 – Cláusula Nona (fls. 324/325, anexo 7, v. 1).Causasa) inobservância da legislação;

47


b) deficiências de controles.Conclusão227. Nos contratos citados, os gestores não seguiram o Decreto nº 2.271/1997, que tem em seu art. 5º um de seus pontos principais, que é a eliminação do reajuste automático, ou indexação de preços, dos valores dos contratos celebrados pela APF. De acordo com o mecanismo estabelecido pelo Decreto, a cada prorrogação dos contratos, o gestor público deveria avaliar se o incremento no valor do contrato solicitado pela contratada realmente estava respaldado em alterações nos seus custos. Com a continuidade da prática dos reajustes sem avaliações dos custos da contratada, encontrada nos contratos em tela, os gestores desses contratos descumpriram a legislação e potencialmente comprometeram a economicidade desses contratos.Proposta de encaminhamento228. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

228.1. estabelecer, nas contratações de serviços executados de forma contínua, cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório).





231. Alertar a Agência Nacional de Transportes Aquaviários, o Instituto Brasileiro de Turismo, o Ministério Público do Trabalho e o Ministério do Esporte que, nas próximas contratações de serviços de TI:

231.1. no caso de serviços executados de forma contínua, estabeleça cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou

48


inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório).

Achado XI. Dependência tecnológica excessivaSituação encontrada232. O aspecto de independência do órgão ou entidade com relação ao fornecedor de solução de SMP foi tratado no Acórdão nº 2.615/2007 – TCU – Plenário, cujo excerto é transcrito a seguir:

‘9.2.2. com o objetivo de manter sua independência em relação a prestadores de serviço de tecnologias voltadas à gestão patrimonial, celebre termo aditivo ao contrato nº 75/2005, exigindo-se da Link-Data Informática e Serviços Ltda. as informações e providências que forem necessárias à migração dos dados de propriedade do Tribunal para uma base de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecida por outros softwares ou sistemas;’

233. A análise dos processos de contratação dos órgãos visitados evidenciou a inexistência de mecanismos que permitam aos órgãos ou entidades a substituição da solução de SMP utilizada, com aproveitamento da base de dados corrente. Ou seja, não foram identificados instrumentos capazes de manter a independência tecnológica dos órgãos ou entidades visitados com relação ao fornecedor da solução de SMP.234. Entre os mecanismos que evitam que o órgão fique excessivamente dependente de uma solução de SMP, pode-se citar a exigência de funcionalidade de exportação de dados do ambiente do SMP contratado ou a previsão do fornecimento de documentação da modelagem dos dados do sistema. É oportuno ressaltar que, de acordo com contato telefônico com o Sr. Renato Salles, Diretor da empresa Link Data, realizado em 27/10/2009, não há funcionalidade de exportação de dados no sistema Asi.235. O referido diretor acrescentou que os dados do Asi são armazenados no Sistema Gerenciador de Banco de Dados (SGBD) do cliente, o que possibilita uma eventual migração de dados para outro SMP. Entretanto, ainda de acordo com o diretor da empresa, a Link Data não fornece as informações sobre a modelagem dos dados, o que ocorre somente nos contratos em que é prevista a transferência de tecnologia, que inclui transferência dos códigos-fontes, o que não foi verificado nos contratos examinados pela equipe de auditoria.236. Desse modo, para que seja possível a migração dos dados do sistema Asi para um novo sistema de gestão de material e patrimônio, é necessária a realização de engenharia reversa desses dados. A engenharia reversa é uma tarefa complexa que consiste na identificação das tabelas nas quais os dados estão armazenados, dos relacionamentos entre as tabelas, dos campos que compõem cada tabela e do significado desses campos.237. Sem a previsão da funcionalidade de exportação de dados e sem a documentação da modelagem dos dados, o órgão ou entidade pode ver-se refém do fornecedor, pois caso não tenha pessoal tecnicamente capacitado para extrair os dados do ambiente do sistema, dependerá basicamente do fornecedor para exportá-los, que poderá se negar a fazê-lo.238. Adicionalmente, a dependência tecnológica pode ser usada pelo órgão ou entidade como argumento para efetuar processo de contratação por inexigibilidade para manutenção do SMP em uso, mesmo que a solução baseada neste sistema não seja mais vantajosa. Essa linha de argumentação de dependência tecnológica consta do item 5 das justificativas para os contratos de manutenção celebrado pelo Ministério das Comunicações com a empresa Link Data (fls. 47 e 86, anexo 2).239. Alternativa para mitigação da dependência tecnológica é a exigência do fornecimento dos códigos-fonte do sistema contratado. Esse tema também foi objeto de análise no âmbito do Acórdão nº 2.615/2007 – TCU – Plenário, no qual foi ponderado pelo relator que a tecnologia do sistema é

49


patrimônio da empresa e que somente em condições especialíssimas, como em caso de falência, vislumbrava fundamento legal para a transferência de tecnologia de seus produtos.240. A transferência plena de tecnologia ainda implica o emprego de servidores do órgão ou entidade por tempo demasiado, desviando o foco das ações das organizações públicas das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle, conforme estabelece o § 7º do art. 10 do Decreto-Lei nº 200/1967, para atividades executivas. Portanto, despender tempo e recursos do órgão ou entidade com a tecnologia do software do SMP em si não parece ser adequado. O esforço do órgão ou entidade deve ser concentrado em usar o sistema para atender às suas necessidades e na eventual migração dos dados para outra solução, se necessário.Critériosa) Constituição Federal, art. 37, caput;b) Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘c’;c) Lei nº 9.784/1999, art. 2º, caput;d) IN SLTI nº 4/2008, art. 14, inciso III, alínea ‘a’.Causasa) falta de planejamento.Evidênciasa) Cade – ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do

Processo Administrativo (PA) nº 08700.003193/2001-64 – Contratos nos 18/2001 e 21/2001; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08700.004466/2002-79 – Contrato nº 20/2002; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08700.005451/2007-32 – Contrato nº 41/2007;

b) MC – ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 53000.001714/2002-71 – Contrato nº 17/2002; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 53000.017262/2007-54 – Contrato nº 13/2007;

c) Antaq – ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 50300.000008/2003 – Contrato nº 001/2003; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 50300.002183/2007-76 – Contrato nº 02/2008;

d) Embratur – ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 58400.002630/99-91 – Contrato nº 27/99; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 58400.002040/2001-52 – Contrato nº 11/2001; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 72100.001304/2005-90 – Contrato nº 05/2006;

e) MPT – ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08130.003666/2003; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08130.005234/2005; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 08130.004594/2006 – Contrato nº 15/2007;

f) TJDFT – ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) n° 6.987/2003 – Contrato nº 150/2004; ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 15.451/2005 – Contrato nº 39/2006;

50


g) ME – ausência de mecanismos de mitigação da dependência tecnológica nos autos do Processo Administrativo (PA) nº 58000.002134/2005-68 – Contrato nº 14/2005.

Conclusão241. A análise das contratações nos órgãos visitados pela equipe de auditoria evidenciou a inexistência de mecanismos para evitar a dependência tecnológica do fornecedor no caso de eventual necessidade de substituição do SMP utilizado atualmente por outro de outro fabricante. A dependência tecnológica em relação a um fornecedor de solução de TI pode dar origem a contratações por inexigibilidade, seja para contratação de serviços de manutenção como de novas versões do software, que, por sua vez, pode levar à falta de competitividade e de economicidade. Vale lembrar que esse tipo de argumentação ocorreu de fato (Termo de Referência 03/2007 do MC, fls. 87 a 96).242. Várias das contratações encontradas nos órgãos visitados referem-se à manutenção e suporte do sistema Asi, permitindo o estabelecimento de novo contrato findo o período máximo de prorrogação da vigência contratual previsto na Lei de Licitações e Contratos. Previamente ao estabelecimento de novo contrato de manutenção do SMP, durante os estudos técnicos preliminares previstos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, o órgão ou entidade deve proceder ao levantamento de soluções que ofereçam características que atendam às necessidades da organização, avaliando a relação custo/benefício de uma possível substituição do sistema de gestão de material e patrimônio.243. Com vistas à possível substituição do SMP, o órgão ou entidade deve estabelecer, em contrato, os procedimentos de migração da solução em uso para uma nova, de modo que o eventual processo de migração ocorra sem prejudicar o andamento dos trabalhos da organização no tocante à gestão de material e patrimônio.Proposta de encaminhamento244. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

244.1. exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).


245.1. exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).


246.1. exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou

51


entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).

247. Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica, o Ministério das Comunicações, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários, o Instituto Brasileiro de Turismo, Ministério Público do Trabalho, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios e o Ministério do Esporte que:

247.1. envide esforços para celebrar termo aditivo a contrato vigente com a empresa Link Data cujo objeto seja de serviços relativos ao sistema Asi, de modo a obter as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão para um formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas (Achado XI do relatório);247.2. nas contratações futuras de serviços de TI, exija, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).

Questão de Auditoria 3 – Há viabilidade da Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento de sistema de material e patrimônio (SMP) de forma centralizada e disponibilizá-lo para os órgãos e entidades interessados?

Análise I. Viabilidade da adoção de sistema de SMP de forma centralizadaSituação encontrada248. O Acórdão nº 1.100/2008 – TCU – Plenário, um dos acórdãos que deram origem à presente fiscalização (item 1 deste relatório), incumbiu a Sefti da tarefa de responder se há viabilidade de a Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento de um sistema de gestão de material e patrimônio para que seja disponibilizado de forma centralizada aos órgãos e entidades da APF. Para responder o questionamento do Acórdão, a equipe de fiscalização, durante os trabalhos de campo, indagou os órgãos visitados acerca dessa possibilidade. A mesma indagação constou do questionário eletrônico submetido a 470 órgãos e entidades da APF.249. As áreas de almoxarifado e patrimônio dos órgãos visitados se mostraram favoráveis à adoção de solução de SMP centralizada, conforme pode ser observado nas manifestações registradas nos autos pelos seguintes órgãos e entidades: Cade (fl. 21, anexo 1), Ministério das Comunicações (fls. 182/183, anexo 2), Antaq (fl. 14, anexo 3), Embratur (fls. 128 e 129, anexo 4), TJDFT (fl. 19, anexo 6) e Ministério do Esporte (fls. 128 e 129, anexo 7). Vale ressaltar que a Embratur ressalta a necessidade de cuidado com relação às peculiaridades das instituições, bem como sugere o uso de software livre na solução a ser elaborada. Adicionalmente, o TJDFT considera a adoção justificável, em especial pelos seguintes motivos:a) possibilidade de desonerar a Administração com a contratação de empresas especializadas;b) possibilidade de manter compatibilidade com os demais sistemas de controle e gestão de

recursos da União, a exemplo do SIAFI, Siasg/Comprasnet;c) integração de controle e gestão dos recursos materiais;d) possibilidade de dispor de módulos específicos que atendam peculiaridades dos diversos órgãos

públicos da União.250. A consolidação das respostas do questionário eletrônico mostrou que, dos 326 órgãos e entidades respondentes, 260 (79%) acreditam ser viável a adoção de uma solução de SMP a ser

52


disponibilizada de forma centralizada, enquanto 66 (21%) não são favoráveis à adoção desse tipo de solução.251. Entre os argumentos citados por aqueles favoráveis, podem ser citadas as seguintes vantagens que a adoção de solução única disponibilizada de forma centralizada poderia trazer:1. aprimoramento do gerenciamento e da padronização dos controles;2. padronização de processos;3. possibilidade de acesso das informações pelos órgãos de controle;4. redução de custos;5. aprimoramento do planejamento pela Administração;6. aumento da transparência;7. facilidade de interação com outros sistemas centralizados;8. unificação do treinamento de pessoal;9. padronização de tecnologias;10. obtenção de estatísticas por parte da Administração superior;11. compartilhamento de informações;12. acesso à solução de TI de SMP por órgãos e entidades que não têm condições de desenvolvê-la

internamente ou contratá-la;13. redução de esforços com a mesma finalidade;14. execução de rotinas de produção de forma centralizada (e.g. execução de backups).252. Além dos pontos levantados pelos órgãos e entidades consultadas, pode-se citar também a possibilidade de gestão de patrimônio de forma global por algum órgão central da Administração (e.g. órgão central do Sisg), permitindo:a) otimização de recursos, o que possibilitaria, por exemplo, a identificação e a redistribuição de

patrimônio ou material excedente entre órgãos e entidades;b) cruzamento de informações entre os órgãos que poderia, por exemplo, propiciar a detecção de

bens desviados de um órgão e que aparecem em outro.253. Quanto às principais dificuldades e desvantagens citadas pelos órgãos e entidades desfavoráveis à adoção de solução de SMP centralizada, podem ser citadas:1. não atendimento de necessidades específicas das instituições, decorrentes de características e

processos peculiares de cada organização;2. dependência do órgão ou entidade com relação a serviços oferecidos por outra instituição (e.g.

receio que a solução centralizada seja lenta e que o atendimento aos usuários seja ineficaz);3. desperdício de recursos já despendidos em sistemas já contratados ou desenvolvidos

internamente e que atendem às necessidades da organização;4. resistência da instituição em adotar solução centralizada por outro órgão.254. Em acréscimo às dificuldades e desvantagens aventadas pelos pesquisados, podem ser mencionados:a) o risco decorrente da criação de um monopólio de sistema de gestão de material e patrimônio

no âmbito da administração pública, ou seja, a dependência da APF em relação a um único fornecedor, que poderia conduzir a contratações economicamente desvantajosas e também a baixa qualidade de serviço;

b) a resistência de órgãos dos poderes Legislativo e do Judiciário em adotar sistema de informação produzido e mantido pelo poder Executivo, que inclui a adesão às normas, padrões (e.g. padrões de processos de trabalho das áreas de material e patrimônio), bem como premissas que serviriam de base para a construção do sistema.

53


Formas de disponibilização de solução de SMP centralizadaComposição de uma solução de SMP centralizada255. É importante lembrar que não se trata somente de desenvolver ou contratar um sistema de gestão de material e patrimônio. Para que os órgãos e entidades tenham suas necessidades atendidas, é necessário que seja entregue uma solução de TI de SMP, que deve conter, além das licenças do sistema, diversos outros elementos, tais como:1. instalação e configuração da solução no ambiente tecnológico onde ela será executada;2. cadastramento de todos os elementos necessários, que podem incluir o cadastramento de todos

os bens móveis, todos os bens imóveis e todos os contratos, bem como o emplaquetamento inicial1 de todos os bens móveis dos órgãos e entidades participantes;

3. treinamento dos diversos atores envolvidos, tais como o gestor global da solução, os responsáveis pela gestão de material e patrimônio nos órgãos e entidades, a(s) equipe(s) técnica(s) que der(em) suporte à solução, bem como os usuários finais (e.g. usuários que fazem solicitações de material de escritório). Não se trata de um único evento de treinamento, já que as equipes responsáveis pela gestão de material e patrimônio recebem novos servidores ao longo do tempo;

4. atendimento aos usuários sobre dúvidas, erros e solicitações de novas funcionalidades, que implica a constituição de equipe para receber as demandas (e.g. por telefone e por correio eletrônico), administrar as demandas para que os níveis de serviço definidos sejam alcançados, elaborar scripts de atendimento, etc.

5. manutenção corretiva (correção de erros) e evolutiva do sistema (desenvolvimento de novas funcionalidades) ao longo do tempo;

6. normatização da solução, de modo a dar respaldo normativo às ações relativas às operações feitas no âmbito do sistema.

Forma de obtenção do SMP256. O exame dos termos do item 9.3 do Acórdão nº 1.100/2008 – TCU – Plenário pode levar a diferentes interpretações acerca da forma que o SMP seria obtido. Com base nas informações obtidas e consolidadas durante a auditoria, a equipe de fiscalização vislumbra as seguintes possibilidades:1. contratação de entidade pública, por contratação direta, para desenvolvimento de sistema

padrão de SMP e provimento dos demais serviços que componham a solução de SMP. Por exemplo, um órgão responsável pela coordenação da adoção de SMP pela APF (gestor global da solução) poderia contratar uma empresa pública para desenvolver um sistema de SMP. Neste caso, esse órgão teria que definir os diversos elementos dos estudos técnicos preliminares e do projeto básico, tais como requisitos do sistema, modelo de prestação dos serviços (como os resultados da contratação seriam alcançados) e modelo de gestão do contrato celebrado (como o contrato seria acompanhado e fiscalizado, que incluiria as sanções que poderiam ser aplicadas), bem como acompanhar e fiscalizar os serviços contratados ao longo do contrato. Posteriormente, a empresa pública proveria, além das licenças do sistema, todos os serviços da solução (e.g. manutenção do sistema), de acordo com níveis de serviço definidos gestor global da solução, também sob fiscalização desse órgão. Neste caso, o sistema produzido poderia ser considerado como software público e ser disponibilizado aos diversos órgãos e entidades da APF.

2. contratação de entidade privada por licitação para desenvolvimento de software padrão de SMP e provimento dos demais serviços que comporiam a solução de SMP. Trata-se de opção similar

1 Após o emplaquetamento inicial de bens móveis, que demanda maior esforço e tempo, o emplaquetamento cotidiano pode ser feito pela equipe responsável pela gestão de patrimônio do órgão ou entidade, pois exige menos esforço.

54


à anterior, com a diferença de que, neste caso, a empresa contratada seria uma empresa privada;

3. contratação de solução de SMP do mercado que atenda às necessidades dos diversos órgãos e entidades da APF, provavelmente por licitação. Novamente, um órgão ou entidade teria que definir os elementos necessários do planejamento da contratação (estudos técnicos preliminares e termo de referência) e acompanhar e fiscalizar os serviços após a licitação. Além das licenças do sistema, a empresa contratada proveria os demais serviços da solução, que poderiam incluir instalação, configuração, treinamento, emplaquetamento inicial, atendimento aos usuários e manutenção corretiva e evolutiva da solução.

Forma de execução da solução257. Outro aspecto importante é que, independentemente da forma de obtenção do software a ser usado na solução de SMP (contratação do desenvolvimento do sistema ou contratação de licenças de software do mercado), o SMP poderia ser instalado e executado individualmente em cada órgão ou entidade ou ser executado de forma centralizada, nos moldes de sistemas como o SIAFI. Ou seja, ao invés de cada órgão ou entidade ter o sistema instalado e configurado em suas instalações, o sistema seria instalado, configurado e executado em um agente central, que atenderia remotamente todos os órgãos e entidades que aderissem ao sistema. Esse agente central poderia ser uma empresa pública ou privada. Essa abordagem de execução traz algumas vantagens, como a instalação, a configuração e a execução do sistema em um único lugar, ao invés de cada organização pública efetuar essas mesmas ações individualmente, bem como a execução de rotinas de produção de forma centralizada (e.g. execução de backups). Como neste caso a solução de TI seria executada em somente um lugar, o ambiente tecnológico da solução deveria seguir requisitos rígidos em termos de capacidade, robustez e desempenho. Em caso de indisponibilidade da solução, todos os órgãos e entidades ficariam sem acesso ao sistema.258. Seja a opção de solução de SMP executada de forma centralizada ou executada em cada órgão ou entidade, as atividades relativas à implantação do sistema (e.g. instalação e configuração do sistema, emplaquetamento inicial dos bens), bem como diversas atividades de produção do sistema (e.g. suporte técnico local e execução de backups) deveriam ser executadas por agente externo a cada órgão ou entidade. Esse agente poderia ser o desenvolvedor da solução, outro órgão ou entidade ou, ainda, empresa privada contratada. Do contrário, essas atividades consumiriam força de trabalho de cada órgão ou entidade. Adicionalmente, as atividades ligadas à manutenção corretiva e evolutiva demandariam recursos humanos com capacitação em manutenção do sistema em cada órgão ou entidade, além da necessidade de algum órgão coordenar essas manutenções, sob pena de, em pouco tempo, haver inúmeras variações do sistema na APF, deixando de se ter um único sistema de material e patrimônio. Portanto, tarefas executivas passariam a ser executadas pelos órgãos ou entidades, contrariamente ao que prevê o § 7º do art. 10 do Decreto-Lei nº 200/1967.Conclusão259. Em que pese a pré-disposição de adoção de uma solução de TI de forma centralizada por grande parte dos órgãos e entidades consultados mediante questionário e durante as auditorias, seja por aquisição como por contratação de desenvolvimento, trata-se de um desafio bastante expressivo com diversos riscos.260. Envolve a escolha de um agente central para coordenar todos os trabalhos, a contratação da solução, a implantação dela em diversos órgãos e entidades e a prestação dos diversos serviços que compõem a solução, sendo que vários deles são serviços contínuos (e.g. manutenção corretiva e evolutiva, resolução de problemas).261. Outro ponto crítico é que os normativos e a jurisprudência que regem os processos de trabalho de gestão de material e patrimônio estão dispersos e são pouco conhecidos pelos órgãos e entidades públicas, pelo que se pode perceber nos despachos das unidades responsáveis nas visitas.

55


Desse modo, parece prudente começar os trabalhos com a definição de quais processos de trabalho relativos à gestão de material e patrimônio seriam abarcados pela solução, o levantamento dos normativos pertinentes e a modelagem dos processos de trabalho relativos à gestão de material e patrimônio. Ou seja, começar-se-ia com as definições do quê deve ser feito em termos de gestão de material e patrimônio e como uma solução de TI de apoio a essa gestão deveria ser estruturada para atender aos diversos órgãos e entidades da APF. Depois partir-se-ia para a construção ou contratação de uma ferramenta.262. Considerando o exposto, a resposta à questão de auditoria proposta deve ser dada depois da condução de estudos técnicos preliminares, de acordo com inciso IX do art. 6º a Lei nº 8.666/1993 e à luz da IN SLTI nº 4/2008, caso o gestor global da solução considere oportuno e conveniente conduzir esses estudos, em função das prioridades e disponibilidade de recursos daquele órgão.263. É importante considerar que a decisão de adotar uma solução padronizada de SMP para a APF envolve decisões estratégicas por parte do órgão responsável por conduzir esse empreendimento, que incluem a definição da prioridade dessa ação e a alocação de recursos para executar todas as atividades necessárias (e.g. equipe responsável e recursos financeiros). Vale lembrar que essa iniciativa também envolve o esforço de articulação dos diversos órgãos e entidades para conhecer a necessidade desses órgãos com relação à gestão de material e patrimônio, e posteriormente a implantação da solução nessas organizações, que inclui normatizar procedimentos e lidar com as resistências de adoção da solução por parte de diversos órgãos e entidades.264. Partindo-se do pressuposto que a adoção de SMP para a toda APF tenha sido considerada como uma prioridade e os recursos necessários para os estudos técnicos preliminares tenham sido alocados, a seguir é exposta uma proposta de roteiro para elaboração dos estudos citados:

264.1. explicitar quais processos de negócio devem ser contemplados pela solução de SMP (e.g. gestão de material, patrimônio mobiliário e imobiliário, compras, contratos, frotas de veículos, diárias e passagens, planejamento e execução orçamentária, bem como integração com outros sistemas do governo federal);

264.2. compilar e manter atualizada toda a legislação e jurisprudência pertinentes aos processos de trabalho definidos e disponibilizar o acesso a essa compilação a todos os órgãos e entidades da APF;

264.3. modelar os processos de trabalho a ser contemplados pela solução de SMP e disponibilizar o acesso a essa modelagem a todos os órgãos e entidades da APF;

264.4. definir os resultados a alcançar com uma solução de SMP centralizada em termos de economicidade e eficiência;

264.5. definir os diversos elementos que comporão a solução de SMP (e.g. licenças de software, plataforma tecnológica, treinamento, atendimento a usuário, manutenção corretiva e evolutiva);

264.6. levantar os requisitos funcionais e não funcionais relativos a todos os processos de trabalho a ser atendidos pela solução, considerando as peculiaridades dos diversos segmentos da APF (e.g. órgãos públicos, autarquias, fundações, empresas públicas, instituições financeiras e Forças Armadas);

264.7. identificar os diversos sistemas de SMP disponíveis para a APF, sejam desenvolvidos pela própria APF ou disponíveis no mercado, bem como suas principais funcionalidades;

264.8. identificar as funcionalidades apresentadas pelos sistemas identificados, de modo a refinar os requisitos já levantados;

264.9. realizar estudo comparativo das diversas formas de obter o sistema (e.g. mediante contratação de desenvolvimento ou compra de licenças) e de utilizá-lo (e.g. mediante

56


execução centralizada ou instalação em cada órgão ou entidade interessada), considerando aspectos de efetividade, economicidade e riscos envolvidos;

264.10. identificar os diversos atores responsáveis pela gestão da solução e dos eventuais contratos decorrentes das contratações dos elementos da solução;

264.11. analisar a viabilidade de oferecer uma solução de TI de SMP centralizada a toda APF ou somente a um conjunto de órgãos e entidades com peculiaridades e necessidades semelhantes (e.g. ministérios, tribunais, fundações);

264.12. caso a disponibilização de uma solução de TI de SMP à APF de forma centralizada seja considerada viável (Achado I do relatório):264.12.1. conduzir a execução das etapas necessárias à sua implantação (e.g.

contratação de desenvolvimento e implantação da solução, contratação de solução de mercado), bem como organizar a gestão dos serviços contínuos necessários ao longo do tempo (e.g. treinamento, atendimento aos usuários, manutenção corretiva e evolutiva), que também envolve a definição e acompanhamento dos níveis de serviço;

264.12.2. do contrário, orientar os órgãos e entidades pertencentes ao Sisp a utilizar as informações levantadas nos estudos técnicos preliminares como insumos para as suas próprias contratações de soluções de SMP, que incluem a compilação da legislação e da jurisprudência, bem como os requisitos funcionais e não funcionais.

265. A equipe de auditoria considerou que a escolha natural de órgão para conduzir os estudos necessários recairia sobre a SLTI, por ser o órgão central do Sisg e do Sisp, sistemas de governo ligados a essa iniciativa.Proposta de encaminhamento266. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que avalie a conveniência e oportunidade de elaborar estudos técnicos preliminares para analisar a viabilidade da adoção de solução informatizada de gestão de material e patrimônio de forma centralizada pela APF (Análise I do relatório).

3. Conclusão267. A presente fiscalização é oriunda de deliberações contidas nos Acórdãos nos 1.100/2008 – TCU – Plenário e 4.971/2008 – TCU – 2ª Câmara. Esses acórdãos determinaram à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) e à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) a realização de auditoria com o objetivo de: 1) identificar, no âmbito da Administração Pública Federal (APF), os sistemas informatizados para gestão de compras, almoxarifado, patrimônio, contratos e afins adotados, 2) o nível concorrencial das contratações, 3) a economicidade das contratações e 4) a viabilidade da Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento desse tipo de sistema de forma centralizada.268. Com relação aos sistemas adotados pela APF, na Tabela 12 são informados os sistemas de material e patrimônio contratados pela amostra de órgãos e entidades consultada e na folha 113 constam os sistemas de gestão de material e patrimônio desenvolvidos internamente pelos órgãos da amostra considerados como mais relevantes pela equipe de auditoria.269. Para responder aos demais tópicos das deliberações citadas, foram formulados objetivos de auditoria (item 9), a partir dos quais foram elaboradas as seguintes questões de auditoria:1. As contratações de soluções de sistemas de material e patrimônio por órgãos ou entidades

públicas federais têm sido restritivas?57


2. As contratações de soluções de sistemas de material e patrimônio por órgãos ou entidades públicas federais têm sido econômicas?

3. Há viabilidade da Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento de sistema de material e patrimônio de forma centralizada e disponibilizá-lo para os órgãos e entidades interessados?

270. Para responder a essas questões, 7 órgãos e entidades foram visitados e foi enviado um questionário para uma amostra de 470 órgãos e entidades, que foi selecionada com base em segmentação feita em um conjunto de 2.200 órgãos e entidades constantes do sistema Clientela deste Tribunal. Foram respondidos 326 questionários, cujos dados consolidados foram apresentados neste relatório. A análise do questionário e dos processos de contratação dos órgãos visitados resultou em 11 achados de auditoria.271. Quanto à questão 1 (contratações restritivas), verificou-se que as contratações que ocorreram até meados dos anos 2000 foram feitas predominantemente por inexigibilidade de licitação. Nesse período, diversos órgãos e entidades da APF contrataram o sistema Asi da empresa Link Data, geralmente por inexigibilidade de licitação. Essas contratações apresentaram diversas irregularidades, que foram registradas nos achados a seguir: Achado I - Estudos técnicos preliminares ausentes ou falhos; Achado II - Planos de trabalho ausentes ou falhos; Achado III - Projetos básicos ausentes ou falhos; Achado IV - Objetos caracterizados de modo falho; Achado VII - Contratações diretas indevidas; Achado VIII - Pareceres jurídicos falhos; Achado XI - Dependência tecnológica excessiva.272. A partir dos achados citados, verificou-se que a fase de planejamento dessas contratações, via de regra, foi executada de forma muito precária. Por exemplo, em nenhuma das contratações avaliadas nas visitas foram encontrados os estudos técnicos preliminares (Achado I), necessários para se avaliar a viabilidade de uma contratação (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX), e em grande parte dos casos não havia projeto básico (Achado III). A precariedade do planejamento é confirmada por respostas do questionário enviado, pois, de um total de 64 órgãos e entidades que contrataram soluções de SMP, pouco mais de 37% informaram que fizeram ‘levantamento das soluções baseadas em SMP disponíveis no mercado à época, inclusive baseadas em softwares livres e públicos’. Ou seja, grande parte desses órgãos (cerca de 63%), bem como os órgãos visitados, contratou soluções de SMP sem levantar o mercado fornecedor, cujo levantamento deveria ter sido feito a partir de requisitos da solução a contratar, elaborados com base na necessidade do órgão com relação à gestão de material e patrimônio.273. Essa deficiência de planejamento comprometeu a competitividade e a economicidade das contratações, que até meados dos anos 2000 ocorria por inexigibilidade. Verificou-se que os órgãos visitados decidiam a contratação com base na proposta da empresa Link Data, de modo que a contratação ocorreu de acordo com os termos estabelecidos pela empresa citada.274. A falta de planejamento foi agravada pela fragilidade dos pareceres jurídicos, que não apontaram as falhas identificadas (Achado VIII). 275. A partir de meados dos anos 2000, verificou-se uma intensificação das contratações de soluções de SMP por licitação e o declínio das contratações diretas (Tabelas 8 e 9). Entretanto, dois problemas foram identificados junto à base de clientes da empresa Link Data, que conta com expressiva quantidade de contratações levantada na auditoria (Tabela 12).276. O primeiro deles é relativo aos contratos de manutenção e suporte técnico. Como a Link Data conta com uma base expressiva de clientes e detém a propriedade do sistema Asi, somente ela pode efetuar alterações nesse sistema, o que torna inviável a competição para este tipo de serviço com relação a seus clientes. Como os chamados de suporte técnico nesse tipo de software muitas vezes envolve alterações no sistema, também parece razoável considerar que a competição para este serviço torna-se muito difícil. Portanto, a inexigibilidade para os serviços de manutenção e de suporte técnico são consideradas aceitáveis. Entretanto, a cada nova contratação por

58


inexigibilidade desses serviços (a cada 5 anos), os órgãos deveriam avaliar, a partir de levantamento de mercado, se a continuidade do uso do sistema Asi seguia sendo a opção mais vantajosa para Administração, em comparação com outras soluções existentes no mercado (Achado VII). Essa verificação não foi feita em nenhum dos casos analisados.277. O segundo problema é bem mais grave e trata das migrações do sistema Asi Centura para o Asi Web (Achado IV), cujas principais diferenças são expostas no Quadro 1. Essas contratações têm sido feitas a título de atualização (upgrade) da versão Centura do sistema Asi, mas quando os objetos e os preços são analisados mais detidamente, percebe-se que tratam-se, na verdade, da contratação de um sistema totalmente novo (Asi Web) e não de simples atualização do sistema Asi Centura. Contratação desse tipo já foi objeto de análise no TC nº 005.203/2006-5, que teve seu desfecho no Acórdão nº 2.615/2007 – TCU – Plenário, no qual o voto do Relator enfatiza que ‘pela descrição do projeto básico e do contrato não há dúvida de que se trata da aquisição de um novo sistema’.278. Um aspecto importante é que, na gestão contratual, os órgãos e entidades não se preocuparam com o eventual fim do uso da solução contratada, de modo que não foram previstas funcionalidades e tampouco procedimento para eventual mudança de solução. Para efetuar essa troca, seria necessário exportar os dados de propriedade do órgão do ambiente da solução em uso para o ambiente tecnológico da nova solução. Em função da ausência de previsão de procedimentos de transferência dos dados no caso de mudança de sistema, a dependência junto à empresa contratada passa a ser justificativa para novas contratações por inexigibilidade (Achado XI).279. Em função do exposto, a equipe de auditoria considera que as contratações de soluções de SMP ocorridas até meados de 2005 foram restritivas e no presente continua havendo restrição à competição.280. Quanto à questão 2 (contratações econômicas), novamente é necessário considerar o problema do planejamento deficiente. De acordo com o que foi exposto anteriormente, não houve levantamento de mercado para verificar quais soluções poderiam atender aos requisitos de uma solução que atendesse à necessidade do órgão com relação à gestão de material e patrimônio. Como vários órgãos partiram para a contratação direta de um fornecedor e sem a elaboração de estimativas de preços apuradas (Achado V), não há expectativa de que a contratada tenha tido estímulos para oferecer os preços mais vantajosos que poderia oferecer em cada uma dessas contratações. Essa consideração vale tanto para as contratações diretas feitas até meados dos anos 2000, como para as contratações por inexigibilidade para a contratação do Asi Web e dos serviços de manutenção e suporte técnico do Asi Web e do Asi Centura.281. Com relação à elaboração de estimativa de preços, vale ressaltar que, no caso das contratações de serviços de manutenção e suporte técnico por inexigibilidade com a empresa Link Data, apesar de a empresa exibir dezenas de clientes em seu sítio na internet, os órgãos normalmente utilizaram valores referentes a contratações de poucos órgãos e entidades para efetuar a estimativa de preço e sem documentar adequadamente como efetuaram seus cálculos. Em função desse achado e da experiência da Sefti nesse assunto, a equipe de auditoria considera que a atividade de elaboração de estimativa de preço requer normatização e adesão dos gestores a uma futura norma, pois, esses agentes não contam com referenciais claros para orientá-los com relação a que fontes utilizar, a como proceder com os preços coletados (e.g. descartar preços claramente elevados), a como efetuar o cálculo da estimativa (e.g. cálculo da média ou uso do preço mais baixo) e a como documentar toda a atividade.282. Também é importante ressaltar que somente cerca de 45% dos 64 órgãos e entidades consultados via questionário que tinham contratado solução de SMP declararam que incluíram formalmente nos autos do processo de contratação mais recente da solução de SMP disponível no órgão ou entidade a ‘estimativa de preço realizada com base em informações de diversas fontes,

59


estando justificado nos autos o método utilizado, bem como as fontes dos dados que o subsidiaram’. Ou seja, os outros 55% não fizeram isso.283. Ainda com relação à economicidade, verificou-se que nas contratações analisadas não foi identificado nos contratos celebrados algum tipo de modelo de gestão contratual, que incluiria a forma como a prestação de serviços seria executada e um conjunto de penalidades consistente (Achado VI). Por exemplo, não havia o mecanismo de solicitação e controle de demandas de manutenção do sistema, como o uso de ordens de serviço, nos moldes do item 9.4.4 do Acórdão nº 786/2006 – TCU – Plenário.284. Essa lacuna de modelo de prestação de serviços aparentemente levou à contratação de itens sem necessidade e de homens-hora de treinamento ociosas, inclusive com recusa dos órgãos em participar de treinamentos, apesar de oferecimentos da contratada (item 85), como foi verificado nos órgãos visitados. É importante ressaltar que não se espera o consumo total de horas para manutenção ou treinamento. Espera-se que o órgão estime as quantidades em função de sua necessidade, monitore o consumo e ajuste essas quantidades em contratos posteriores.285. Essa lacuna com relação a um modelo de prestação de serviço também parece ser uma das causas do acompanhamento contratual distante dos órgãos nos contratos. As evidências de execução contratual limitaram-se aos relatórios da própria contratada, indicando que a gestão contratual era pautada pela contratada e não pelos contratantes (Achado VI).286. Outros problemas relacionados à economicidade estão ligados: a) ao período definido para prorrogações, que foi de 48 meses em alguns casos, e que poderia ter sido de 60 meses, levando a novas inexigibilidades precocemente, com preços reajustados a cada nova contratação (Achado IX); b) ao uso de índices de reajuste (e.g. IPG-M), em vez de efetuar repactuações, de acordo com o Decreto nº 2.271/1997, art. 5º (Achado X).287. Novamente, as consultorias jurídicas não atentaram para os aspectos citados relativos à economicidade das contratações (Achado VIII).288. Portanto, em função do exposto, a equipe de auditoria considera que as contratações de soluções de SMP ocorridas até meados de 2005 não seguiram os ditames legais com relação à economicidade, com evidências de desperdícios, e esse quadro não sofreu grandes modificações no presente.

Quanto à questão 3, que refere-se à viabilidade da Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento desse tipo de sistema de forma centralizada, a equipe de auditoria analisou a questão e fez uma série de considerações sobre a natureza de uma solução desse tipo, a forma de obtenção de um SMP para uso disseminado na APF, a forma de execução da solução e os atores envolvidos no processo de obtenção da solução e, posteriormente, nas atividades ligadas ao uso da solução ao longo do tempo (e.g. manutenção). Por fim, avaliou-se que é prematuro emitir juízo conclusivo a esse respeito, sendo necessário efetuar estudos mais aprofundados para avaliar a viabilidade da adoção de um sistema desse tipo pela APF. Foi recomendado que essa atividade fique a cargo da SLTI, unidade do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, pois é o órgão central dos sistemas de governo Sisp e Sisg, que deverá avaliar a oportunidade e conveniência de conduzir esses estudos, em função das prioridades e disponibilidade de recursos daquele órgão (Análise I).289. A partir dos achados expostos ao longo deste relatório, pode-se concluir que a cadeia de valor de contratação de serviços de TI que leva à contratação de soluções de SMP é bastante imatura. Essa cadeia de valor envolve diversas etapas, como: a) o planejamento da contratação, que inclui a elaboração dos estudos técnicos preliminares, a elaboração do termo de referência/projeto básico e a elaboração do plano de trabalho; b) a gestão do contrato decorrente. Também inclui outras etapas fundamentais, como a análise jurídica. O efeito da imaturidade citada é intensificado pela deficiência de controles internos por parte dos próprios gestores, pois, se tivesse havido controles, várias falhas poderiam ter sido detectadas e corrigidas, bem como teria

60


havido a oportunidade de aperfeiçoar os processos de trabalho a partir dos problemas encontrados (feedback). Essas falhas prejudicaram a competividade (e.g. inexigibilidades indevidas) e a economicidade das contratações (e.g. elaboração de estimativas de preço superficiais e contratação de módulo sem necessidade).290. Os registros de execução contratual encontrados foram, normalmente, os relatórios entregues pela contratada, sem evidências de acompanhamento do órgão ou entidade sobre o uso efetivo desses serviços ao longo do tempo e com sinais de ociosidade (e.g. treinamentos recusados). 291. Como muitos dos problemas levantados ocorreram de forma generalizada, várias das propostas de recomendação foram endereçadas aos órgãos com competência para normatizar a atuação dos órgãos visitados, a saber, SLTI (Lei nº 10.683/2003, art. 27, inciso XVII, alínea ‘g’ c/c arts. 29 e 31 do Decreto nº 6.081/2007), CNJ (Constituição Federal, art. 103-B, § 4º) e CNMP (Constituição Federal, art. 130-A, § 2º). Desse modo, as recomendações propostas poderão beneficiar os órgãos visitados e outros órgãos e entidades da APF.292. Vale ressaltar que a aplicação da IN SLTI nº 4/2008 parece resolver muitos dos problemas identificados e, por isso, foi apontada em diversas propostas de encaminhamento.293. Os benefícios estimados pela equipe de auditoria para a presente fiscalização não estão diretamente associados a benefícios financeiros. Com as deliberações, espera-se que haja melhorias nos controles internos dos órgãos e entidades da APF, em especial, fazendo com que o planejamento e a gestão contratual sejam mais eficazes. Com a melhoria do planejamento, espera-se aumentar o nível concorrencial das contratações de soluções de SMP, propiciando maior economicidade nas aquisições de soluções e serviços relacionados a essa tecnologia. Com a melhoria da gestão contratual, espera-se que os recursos contratados sejam utilizados adequadamente, sem desperdícios, e que os gastos e problemas ocorridos nos contratos em um dado momento sejam aproveitados para aprimorar os contratos celebrados posteriormente, havendo a melhoria contínua das contratações.4. Proposta de encaminhamento294. Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, com as seguintes propostas:Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI)4.1. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática (Sisp) a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

4.1.1.efetuar a análise de viabilidade da contratação, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 e ao art. 10 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado I do relatório);4.1.2.elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.1.3. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 e no art. 17 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado III do relatório);4.1.4.definir e especificar o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de

61


licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993 c/c Súmula TCU nº 177 (Achado IV do relatório);4.1.5.elaborar orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II, (Achado V do relatório);4.1.6.observar o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);4.1.7.designar formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.1.8.comprovar inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório);4.1.9.prever a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório);4.1.10. estabelecer, nas contratações de serviços executados de forma contínua, cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório);4.1.11. exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório);

4.2. Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU que avalie a conveniência e oportunidade de elaborar estudos técnicos preliminares para analisar a viabilidade da adoção de solução informatizada de gestão de material e patrimônio de forma centralizada pela APF (Análise I do relatório).Conselho Nacional de Justiça (CNJ)4.3. Recomendar ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que oriente os órgãos e as entidades do Poder Judiciário a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

4.3.1.elaborar estudos técnicos preliminares, à semelhança do disposto no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado I do relatório);

62


4.3.2.elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.3.3. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000 e no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 (Achado III do relatório);4.3.4.definir e especificar o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993 c/c Súmula TCU nº 177 (Achado IV do relatório);4.3.5.elaborar orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.3.6.observar o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);4.3.7.designar formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.3.8.comprovar inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório);4.3.9.prever a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório); 4.3.10. estabelecer, nas contratações de serviços executados de forma contínua, cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório);4.3.11. exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).

4.4. Recomendar ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que adote as providências contidas no item 9.8 do Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário no âmbito do Poder Judiciário (Achado VIII do relatório).Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)4.5. Recomendar ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que oriente os

63


órgãos e as entidades do Ministério Público a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

4.5.1.elaborar estudos técnicos preliminares, à semelhança do disposto no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado I do relatório);4.5.2.elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.5.3. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000 e no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 (Achado III do relatório);4.5.4.definir e especificar o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993 c/c Súmula TCU nº 177 (Achado IV do relatório);4.5.5.elaborar orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.5.6.observar o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);4.5.7.designar formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.5.8.comprovar inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório);4.5.9.prever a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório); 4.5.10.estabelecer, nas contratações de serviços executados de forma contínua, cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório);4.5.11.exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).

4.6. Recomendar ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que adote as

64


providências contidas no item 9.8 do Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário no âmbito do Ministério Público (Achado VIII do relatório).Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade)4.7. Alertar o Conselho Administrativo de Defesa Econômica que, nas próximas contratações de serviços de TI:

4.7.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório);4.7.2. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.7.3. instrua os processos de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 e no art. 17 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado III do relatório);4.7.4. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.7.5. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);4.7.6. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.7.7. comprove inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório).

4.8. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica que:

4.8.1. envide esforços para celebrar termo aditivo a contrato vigente com a empresa Link Data cujo objeto seja de serviços relativos ao sistema Asi, de modo a obter as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão para um formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas (Achado XI do relatório);4.8.2. nas contratações futuras de serviços de TI, exija, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).

Ministério das Comunicações (MC)4.9. Alertar o Ministério das Comunicações que, nas próximas contratações de serviços de TI:

4.9.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de

65


dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório);4.9.2. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.9.3. instrua os processos de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 e no art. 17 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado III do relatório);4.9.4. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.9.5. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);4.9.6. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.9.7. comprove inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório);4.9.8. preveja a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório).

4.10. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Ministério das Comunicações que:


Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq)4.11. Alertar a Agência Nacional de Transportes Aquaviários que, nas próximas contratações de serviços de TI:

4.11.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório);

66


4.11.2. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.11.3. instrua os processos de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 e no art. 17 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado III do relatório);4.11.4. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.11.5. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);4.11.6. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.11.7. comprove inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório);4.11.8. no caso de serviços executados de forma contínua, estabeleça cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório).

4.12. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que:


Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur)4.13. Alertar o Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur) que, nas próximas contratações de serviços de TI:

4.13.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório);

67


4.13.2. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.13.3. instrua os processos de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 e no art. 17 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado III do relatório);4.13.4. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.13.5. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);4.13.6. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.13.7. comprove inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório);4.13.8. preveja a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório);4.13.9. no caso de serviços executados de forma contínua, estabeleça cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório).

4.14. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Instituto Brasileiro de Turismo que:


Ministério Público do Trabalho (MPT)4.15. Alertar o Ministério Público do Trabalho que, nas próximas contratações de serviços de TI:

68


4.15.1. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.15.2. instrua os processos de contratação de serviços de TI com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000 e no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 (Achado III do relatório);4.15.3. defina e especifique o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993 c/c o estabelecido na Súmula TCU nº 177 (Achado IV do relatório);4.15.4. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.15.5. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.15.6. comprove inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório);4.15.7. preveja a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório);4.15.8. no caso de serviços executados de forma contínua, estabeleça cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório).

4.16. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Ministério Público do Trabalho que, nas próximas contratações de serviços de TI:

4.16.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório);4.16.2. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);

4.17. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Ministério Público do Trabalho que:

4.17.1. envide esforços para celebrar termo aditivo a contrato vigente com a empresa Link Data cujo objeto seja de serviços relativos ao sistema Asi, de modo a obter as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual

69


exportação dos dados de propriedade do órgão para um formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas (Achado XI do relatório);4.17.2. nas contratações futuras de serviços de TI, exija, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).

Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT)4.18. Alertar o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que, nas próximas contratações de serviços de TI:

4.18.1. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.18.2. instrua os processos de contratação de serviços de TI com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000 e no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 (Achado III do relatório);4.18.3. defina e especifique o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993 c/c o estabelecido na Súmula TCU nº 177 (Achado IV do relatório);4.18.4. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.18.5. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.18.6. comprove inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório).

4.19. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que, nas próximas contratações serviços de TI:

4.19.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório);4.19.2. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);

4.20. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que:

4.20.1. envide esforços para celebrar termo aditivo a contrato vigente com a empresa Link Data cujo objeto seja de serviços relativos ao sistema Asi, de modo a obter as

70


funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão para um formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas (Achado XI do relatório);4.20.2. nas contratações futuras de serviços de TI, exija, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação (Achado XI do relatório).

Ministério do Esporte (ME)4.21. Alertar o Ministério do Esporte que, nas próximas contratações de serviços de TI:

4.21.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI nº 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993 (Achado I do relatório);4.21.2. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no Decreto nº 2.271/1997, art. 2º, e respectivos incisos (Achado II do relatório);4.21.3. instrua os processos de contratação com termo de referência ou projeto básico, à luz do item 9.1 do Acórdão nº 2.471/2008 - TCU - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto nº 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993 e no art. 17 da IN SLTI nº 4/2008 (Achado III do relatório);4.21.4. defina e especifique o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993 c/c o estabelecido na Súmula TCU nº 177 (Achado IV do relatório);4.21.5. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do item 9.1.6 Acórdão nº 2.471/2008 – TCU – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, arts. 6º, inciso IX, alínea ‘f’, e 7º, § 2º, inciso II (Achado V do relatório);4.21.6. observe o disposto na IN SLTI nº 4/2008 com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III; e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção à Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea ‘e’ (Achado VI do relatório);4.21.7. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VI do relatório);4.21.8. comprove inequivocamente a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 da Lei nº 8.666/1993 (Achado VII do relatório);4.21.9. preveja a possibilidade de prorrogação da vigência contratual até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Achado IX do relatório);4.21.10. no caso de serviços executados de forma contínua, estabeleça cláusula de repactuação contratual, em detrimento de cláusula de reajuste contratual, observados o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica da variação dos componentes dos

71


custos do contrato, devidamente justificada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 5º do Decreto nº 2.271/1997 (Achado X do relatório).

4.22. Recomendar com fulcro no art. 43 inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, o Ministério do Esporte que:


4.23. Remeter cópia do Acórdão que vier a ser adotado nestes autos, acompanhado dos respectivos Relatório e Voto, e deste Relatório de Auditoria, aos seguintes órgãos e entidades:

a) Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

b) Conselho Nacional de Justiça (CNJ);c) Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP);d) Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade);e) Ministério das Comunicações (MC);f) Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq);g) Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur);h) Ministério Público do Trabalho (MPT);i) Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT);j) Ministério do Esporte (ME).

4.24. Autorizar, a partir da data da decisão que vier a ser proferida, a divulgação da presente auditoria.4.25. Arquivar os presentes autos na Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).”

É o relatório.

VOTO

A fiscalização que trago ao Plenário deste Tribunal, realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação–Sefti entre 24/3 e 13/7/2009, teve sua origem nas deliberações que menciono a seguir:

acórdão 1.100/2008 – Plenário (relator: ministro Marcos Vinícios Vilaça):“9.3. determinar à Segecex a realização de auditoria no segundo semestre de 2008 com o objetivo de identificar as soluções adotadas, o nível concorrencial e a economicidade das aquisições, por parte dos entes governamentais, de sistemas informatizados para gestão de compras, almoxarifado, patrimônio, contratos e afins, bem como a viabilidade da Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento desse tipo de sistema de uma forma centralizada;” (grifo nosso) acórdão 4.971/2008 - Segunda Câmara (relator: ministro Aroldo Cedraz):

72


“9.2. orientar à Sefti que em seus trabalhos futuros envide esforços com o objetivo de avaliar a contratação de sistemas informatizados voltados para a gestão de material, patrimônio, contratos, compras e licitações, pela administração pública;” (grifo nosso)

2. A partir daqueles acórdãos, a Sefti realizou auditoria em diversos órgãos e entidades (e respectivas unidades) da Administração Pública Federal–APF, com os seguintes objetivos:

a) identificar, no âmbito da APF, os sistemas informatizados adotados para gestão de compras, almoxarifado, patrimônio, contratos e afins;

b) o nível concorrencial das contratações (a fim de avaliar se são restritivas à competição);c) a economicidade das contratações;d) a viabilidade de os diversos órgãos e entidades adquirirem ou contratarem o

desenvolvimento desse tipo de sistema de forma centralizada.3. O foco da auditoria foi, portanto, os sistemas informatizados de gestão de material e patrimônio (SMP), que podem apresentar outras funcionalidades, como a gestão de frotas de veículos, de compras, de planejamento e execução orçamentária, de diárias e passagens, de contratos, entre outras.4. Houve especial interesse sobre a forma como esses sistemas vêm sendo contratados pela APF e quais seriam as opções para tornar tais contratações mais econômicas e com maior nível de competição entre os fornecedores do mercado. Considerando a necessidade de gestão de material e patrimônio pela grande maioria dos órgãos e entidades públicos, outra importante questão de investigação foi a aferição da viabilidade de aquisição ou contratação centralizada desses sistemas.5. Foram enviados questionários eletrônicos para 470 órgãos e entidades da APF, com o especial propósito de identificar as soluções de SMP por eles utilizadas e as respectivas formas de aquisição/contratação, sendo que a taxa de resposta obtida foi de 69,36%. 6. Dos 326 órgãos ou entidades que responderam ao questionário eletrônico, a Sefti averiguou que 81,90% (267) das organizações que atenderam à pesquisa do TCU possui solução de SMP, sendo que 52,15% (170) delas possuem solução de SMP própria, seja contratada, seja desenvolvida internamente. 7. Além da aplicação de questionários eletrônicos, a Sefti realizou fiscalização in loco em sete organizações governamentais, a saber: o Conselho Administrativo de Defesa Econômica–Cade, o Ministério das Comunicações–MC, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários–Antaq, o Instituto Brasileiro de Turismo–Embratur, o Ministério Público do Trabalho–MPT, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios–TJDFT e o Ministério do Esporte–ME. Nesses órgãos e entidades foram analisados 18 contratos de soluções e serviços de SMP, cujos valores totalizaram R$ 2.693.752,48.8. A partir da amplitude alcançada com a pesquisa eletrônica e com as visitas in loco, percebe-se que as conclusões da Sefti e os encaminhamentos por ela sugeridos têm todas as condições de serem acolhidos por este colegiado, pela abrangência e qualidade do trabalho elaborado pela unidade técnica.9. Ao manifestar minha anuência à maior parte das propostas da Sefti – discordâncias serão por mim destacadas adiante neste voto – passo a apresentar alguns comentários sobre os tópicos de maior relevo da fiscalização.10. Entre as 39 principais ferramentas de gestão de material e patrimônio utilizadas pelos órgãos e entidades da APF, foi identificado equilíbrio entre as quantidades de sistemas específicos para a gestão de material e patrimônio e as quantidades de sistemas integrados de gestão (conhecidos como “ERP” – Enterprise Resource Planning) com essas funcionalidades.11. As principais formas de aquisição desses sistemas, entre as organizações pesquisadas, foram assim resumidas no item 22 do relatório da equipe de auditoria da Sefti:

73


“– contratados de fornecedores do mercado, por meio de licitação ou de contratação direta por inexigibilidade ou dispensa de licitação (41,18%);– desenvolvidos internamente pelos próprios órgãos ou entidades (41,76%);– obtidos de outros órgãos ou entidades, que, por sua vez, contrataram ou desenvolveram internamente esses sistemas (5,29%).” (grifo nosso)

12. Ressalte-se que, de 2005 a 2009, o governo federal empenhou a empresas atuantes no mercado de sistemas específicos de gestão de material e patrimônio o montante de R$ 38.611.534,79, conforme apurado pela Sefti no Sistema Siafi.13. Mostrou-se com maior número de usuários (contratantes) o software Automation System of Inventory (ASI), desenvolvido e revendido pela empresa Link Data Informática e Serviços Ltda. Destaque-se que os sete órgãos e entidades visitados in loco pela Sefti utilizam esse software, que apresenta funcionalidades como a gestão de material ou de almoxarifado, de patrimônio mobiliário e imobiliário, compras e contratos.14. A constatação acima está relacionada a um dos principais achados da auditoria, qual seja, a restrição à competitividade ocasionada pela indevida aquisição do mencionado software por inexigibilidade de licitação, especialmente até meados dos anos 2000. Felizmente, esse quadro alterou-se a partir de 2005, passando a ser regra a realização de licitações – que traz benefícios à competitividade e à economicidade – e a exceção a contratação via dispensa ou inexigibilidade de licitação.15. Além de diversas aquisições não terem sido precedidas do devido processo licitatório – cf. Achado VII (“Contratações diretas indevidas”) –, em desacordo com o que dispõem o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal (CF), e o art. 2º, caput, da Lei 8.666/1993, verificou-se fragilidade no planejamento das aquisições, caracterizada pela ausência ou insuficiência de estudos técnicos preliminares, de planos de trabalho e de projetos básicos.16. O desconhecimento da demanda, previamente à aquisição dos sistemas, foi uma das principais fragilidades (causas) identificadas pela Sefti, que registrou em seu relatório que “nos casos concretos analisados, os órgãos vincularam seus contratos à vontade da contratada expressa por meio de suas propostas comerciais.” (item 84 do relatório da equipe de auditoria – grifo nosso).17. Percebe-se, portanto, uma absurda inversão de papéis, com as empresas contratadas – a exemplo da Link Data – direcionando as aquisições para atendimento de suas expectativas comerciais (com base nas funcionalidades de seus softwares) e não de um plano de trabalho e/ou projeto básico detalhado(s), preparado(s) pelo órgão contratante, lastreado pelo adequado conhecimento de suas demandas e necessidades de gestão de materiais e patrimônio.18. A principal consequência desse planejamento falho é a contratação de sistemas de SMP que não necessariamente atendem às necessidades do órgão ou entidade contratante, por não se correlacionarem as funcionalidades do sistema adquirido às demandas e quantidades de serviços efetivamente requeridas. Além disso, essa impropriedade pode acarretar aquisições antieconômicas, o que implica inobservância do art. 2º do Decreto 2.271/1997 (com relação aos planos de trabalho) e do art. 6º, inciso IX, da Lei de Licitações (referente aos projetos básicos), tendo como causa o referido planejamento deficiente.19. Na vertente técnica, percebeu-se que a dependência tecnológica também é uma herança negativa que pode advir do planejamento inadequado, quando não se prevê, por exemplo, a futura necessidade de migração das bases de dados de uma solução de SMP para outra (o que pode ocorrer quando o órgão ou entidade público realiza nova licitação e muda de fornecedor do sistema).20. Essas e outras impropriedades poderiam ser evitadas caso as organizações públicas observassem, com maior rigor, as disposições da Instrução Normativa (IN) 4/2008, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG), que passou a vigorar a partir de 2/1/2009. Essa norma, que nasceu por força de

74


recomendações do TCU à SLTI/MPOG (vide acórdãos 786/2006, 1.480/2007, 1.999/2007 e 1.915/2010, todos do Plenário), se encontra em processo de revisão, considerando a realização de consulta pública por parte da SLTI, encerrada em agosto de 2010.21. Destaco que, a partir de 2009, com a entrada em vigor dessa IN, restou sem qualquer dúvida a necessidade de realização de licitação para aquisição de sistemas SMP por parte dos órgãos e entidades da APF – em regra, por meio de pregão –, o que implica que as reiteradas dispensas e inexigibilidades levadas a efeito até meados do ano 2000 não contam com qualquer suporte jurídico nos dias de hoje.22. Da afirmação do item precedente poder-se-ia inferir, equivocadamente, que este Tribunal estaria dando uma chancela de legalidade às referidas dispensas e inexigibilidades, realizadas antes de 2009, que favoreceram empresas como a Link Data, fornecedora do Sistema ASI. Destaco, pela pertinência com a discussão, o seguinte trecho do relatório da equipe de fiscalização da Sefti:

“58. (...) As organizações visitadas que partiram para inexigibilidades de contratação não tinham embasamento para afirmar que o sistema Asi era o único que as atendia e que os preços estavam adequados, pois não conduziram estudos técnicos preliminares. Vale lembrar que grande dos processos analisados também não apresentaram projetos básicos (...).”

23. Ocorre que, até a prolação do acórdão 1.057/2006 – 2ª Câmara, o TCU não considerava ilegal a contratação da empresa Link Data por inexigibilidade de licitação. Pela legalidade de inexigibilidades em favor dessa empresa foram as decisões plenárias 455/1996, 71/1997, 846/1998 e 1.101/2002.24. A partir da mencionada deliberação de 2006, ou seja, antes da entrada em vigor da IN SLTI/MPOG 4/2008, a jurisprudência desta Corte havia passado por um momento de inflexão, deixando de considerar legais as referidas inexigibilidades de licitação, por entender que havia possibilidade de competição na contratação de sistemas como o ASI, da Link Data.25. O novo entendimento foi assim expresso pelo ministro Ubiratan Aguiar no voto condutor do acórdão 822/2007 – Plenário:

“11. Além disso, há que se observar que, em vários processos apreciados por esta Corte, envolvendo a contratação da Link Data, mediante inexigibilidade de licitação, o objeto dos contratos envolvia o fornecimento do software, bem como de outros serviços correlatos, sem que o Tribunal tenha condenado tal prática, coibindo, no entanto, mais recentemente, a contratação com fundamento no art. 25 da Lei nº 8.666/93, vez que esta Corte já possui entendimento de que contratação dos serviços abarcados pelo ASI deve ocorrer mediante certame licitatório, tendo em vista a existência no mercado de outras empresas com capacidade para prestar os serviços oferecidos pela Link Data.12. Desse modo, entendo ser de extremo rigor imputar aos responsáveis pela contratação da Link Data, ocorrida em 2002 (contrato nº 52/2002), a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/92, pois naquela época não havia o entendimento desta Corte de que a contratação dessa empresa, por meio de inexigibilidade de licitação, para fornecimento do software ASI e serviços decorrentes, era irregular.” (grifos nossos)

26. Como o assunto já está pacificado no âmbito deste Tribunal, que considera que não há excepcionalidade em favor da Link Data a justificar sua contratação por inexigibilidade de licitação, e como as normas atuais não deixam dúvida quanto à necessidade de promoção do processo licitatório, entendo suficiente a adoção das medidas sugeridas pela Sefti (recomendações à SLTI/MPOG, ao Conselho Nacional de Justiça – CNJ e ao Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP, além de alertas ao MPT, ao TJDFT e ao ME), com relação ao Achado IV do relatório de fiscalização (“Objetos caracterizados de modo falho”).

75


27. Destaco que, em vista de a maior parte das contratações da Link Data por inexigibilidade de licitação ter se iniciado em meados dos anos 2000 (ou em período anterior), antes, portanto, da prolação do acórdão 1.057/2006 – 2ª Câmara, deixo de adotar quaisquer medidas que visem à identificação de responsabilidades nas contratações que foram baseadas nessas inexigibilidades indevidas.28. De qualquer modo, eventuais novas “migrações” dos atuais sistemas SMP para o sistema Web do ASI, que possam ser reconhecidas como novos contratos, devem ser precedidas do devido processo licitatório, com a possibilidade de responsabilização dos gestores públicos que vierem a afastar a licitação e mesmo da Link Data, caso se comprove que tenha agido de modo a induzir esses gestores a erro, em vista de uma suposta e inverídica ausência de competitividade para fornecimento de seu produto.29. Além de ter sido verificada deficiência na elaboração dos planos de trabalho e projetos básicos que antecederam as contratações de sistemas SMP, a equipe de auditoria também apontou ausência ou falhas nas estimativas de preços que antecederam os ajustes, quer tenham sido licitadas ou objeto de dispensa ou inexigibilidade. 30. Nas sete visitas in loco “foram encontrados processos que sequer possuíam pesquisa de preços, mesmo que superficial” (item 124 do relatório de auditoria) e a análise das respostas aos questionários eletrônicos mostrou que “apenas 45% [dos respondentes] afirmaram ter realizado estimativa de preço realizada com base em informações de diversas fontes” (item 125 do relatório de auditoria).31. Com relação às estimativas de preços, acrescento às recomendações sugeridas pela Sefti a indicação de que os órgãos e entidades da APF observem o acórdão 2.170/2007 – Plenário, visto que naquela deliberação foram discutidos, de modo percuciente, entre outros aspectos, os parâmetros que podem nortear o gestor público a realizar, de modo adequado, a pesquisa de preços que antecede o lançamento do processo licitatório.32. Diversas falhas foram identificadas nos contratos analisados pela Sefti no que tange ao modelo de gestão e execução desses ajustes, a saber: “ausência de subsídios para a gestão contratual no projeto básico”, “ausência de previsão de procedimentos para efetuar o aceite provisório e o aceite definitivo”, “ausência de conjunto de sanções específicas e procedimento para rescisão contratual”, “ausência de procedimentos para aplicação das sanções”, “ausência de definição dos atores e de seus respectivos papéis na gestão contratual”, entre outras. Essas impropriedades foram objeto de propostas das respectivas medidas corretivas por parte da unidade técnica, as quais foram por mim acolhidas e incorporadas à minuta de acórdão que trago ao colegiado.33. Ao avaliar as razões que permitiram a ocorrência desse extenso rol de impropriedades que mencionei, a equipe de auditoria constatou a existência de “pareceres jurídicos falhos” (denominação do Achado VIII), os quais não alertaram os gestores responsáveis pela tomada de decisão nas organizações públicas sobre aspectos tão importantes como as razões da escolha do fornecedor que viria a ser contratado por inexigibilidade de licitação (em desacordo com o art. 26, inciso II, da Lei 8.666/1993). 34. Quanto a essa impropriedade, assim concluiu a unidade técnica (excerto do relatório de auditoria):

“204. As falhas encontradas, e não atacadas pelos pareceres jurídicos, afetaram diretamente a competitividade nos processos de contratação, sobretudo do novo sistema de gestão de material e patrimônio (Asi Web), pois permitiram a contratação direta sem a devida comprovação respaldada em estudos técnicos preliminares que concluíssem manifestamente ser a solução da empresa Link Data a única a atender as necessidades dos órgãos e entidades contratantes. (...)” (grifo nosso)

76


35. Verifica-se, portanto, que, se a assessoria/procuradoria jurídica do órgão ou entidade não cumprir a contento seu papel, um dos possíveis impactos negativos no futuro é a ocorrência de uma contratação que pode não se mostrar a mais vantajosa e econômica – risco bastante visível nos casos das contratações do sistema ASI Web por inexigibilidade de licitação –, pois o afastamento ilegal da licitação implica prejuízo à competitividade, em detrimento da Administração Pública.36. Considerando que à Consultoria-Geral da União da Advocacia-Geral da União (AGU) já foi dirigida recomendação para enfrentar essa fragilidade existente nos pareceres jurídicos por meio do item 9.8 do acórdão 2.471/2008 – Plenário, concordo com a Sefti quanto à desnecessidade de serem propostas novas medidas corretivas a essa unidade da AGU (sem prejuízo de serem efetivadas as recomendações ao CNJ e ao CNMP, na forma sugerida no encaminhamento da auditoria).37. Entre as falhas identificadas no modelo de gestão contratual, que também foram abordadas no Achado XI (intitulado “Dependência tecnológica excessiva”) e que devem ser objeto de especial atenção por parte de todos os órgãos e entidades da APF, está aquela relacionada às regras para a transição contratual, especificamente quanto à exportação dos dados de um sistema SMP para outro.38. A dependência tecnológica do fornecedor do sistema pode se configurar caso o órgão ou entidade contratante não detenha condições, estabelecidas em contrato, de exigir da contratada que lhe repasse as informações e técnicas necessárias para que as bases de dados de seu sistema SMP sejam transferidas, se for necessário, para o sistema de outro fornecedor. Se essa possibilidade de exportação de dados for prevista, evita-se a indesejada dependência.39. Especificamente quanto ao Achado XI, a unidade técnica avaliou, nos órgãos visitados, contratos nos quais figurou como contratada a empresa Link Data. No item 234 do relatório de auditoria a equipe da Sefti fez o seguinte registro: “É oportuno ressaltar que, de acordo com contato telefônico com o Sr. Renato Salles, Diretor da empresa Link Data, realizado em 27/10/2009, não há funcionalidade de exportação de dados no sistema Asi.” (grifo nosso).40. Acrescentou a unidade técnica, quanto a essa restrição, o seguinte comentário explicativo:

“Sem a previsão da funcionalidade de exportação de dados e sem a documentação da modelagem dos dados, o órgão ou entidade pode ver-se refém do fornecedor, pois caso não tenha pessoal tecnicamente capacitado para extrair os dados do ambiente do sistema, dependerá basicamente do fornecedor para exportá-los, que poderá se negar a fazê-lo.” (item 237 do relatório de auditoria – grifo nosso)

41. A unidade técnica mencionou, ainda, deliberação desta Casa sobre o relacionamento do Tribunal Superior Eleitoral–TSE com a Link Data, referindo-se à contratação do software ASI por aquele tribunal. Esse ajuste sofreu análise pormenorizada no âmbito do acórdão 2.615/2007 – Plenário, por meio do qual foi apreciado pedido de reexame contra o acórdão 2.356/2007 – Plenário.42. Ao apreciar o recurso, este colegiado emanou os seguintes entendimentos (quanto ao caso concreto tratado naquela ocasião):

a) “ilegalidade da inexigibilidade realizada pelos administradores do TSE” (excerto do voto do relator, ministro Aroldo Cedraz, com relação a contrato firmado com a Link Data em 2005), tendo o TCU determinado ao órgão que “realize o devido procedimento licitatório” nas próximas contratações de sistemas SMP (item 9.2.1 do acórdão 2.615/2007 – Plenário);

b) “a ilegalidade praticada pelos gestores do TSE deve ser objeto de avaliação em conjunto e confronto com os demais elementos que compõem as contas do órgão, relativas ao exercício de 2005” (excerto do item 35 do voto do relator no acórdão 2.615/2007 – Plenário);

c) “é possível, com fundamento no art. 25 da Lei nº 8.666/93, ser firmado contrato de prestação de serviço de manutenção, atualização e de suporte técnico” de sistemas SMP, “caso reste comprovada a inviabilidade de competição para a prestação desses serviços” (excertos do item 9.3 do acórdão 2.615/2007 – Plenário);

77


d) quanto à dependência tecnológica, “com o objetivo de manter sua independência em relação a prestadores de serviço de tecnologias voltadas à gestão patrimonial, celebre termo aditivo ao contrato nº 75/2005, exigindo-se da Link-Data Informática e Serviços Ltda. as informações [que inclui o modelo de dados] e providências que forem necessárias à migração dos dados de propriedade do Tribunal para uma base de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecida por outros softwares ou sistemas;” (determinação ao TSE, cf. item 9.2.2 do acórdão 2.615/2007 – Plenário).43. Apesar de não vislumbrar, conforme afirmei anteriormente neste voto (vide itens 26 e 27), benefício frente ao custo de se averiguar, oportunamente, eventuais responsabilidades de gestores públicos na contratação indevida da Link Data por inexigibilidade de licitação, verifico a oportunidade de o TCU resguardar os órgãos e entidades da APF da dependência tecnológica, seguindo o raciocínio constante do item 9.2.2 do acórdão 2.615/2007 – Plenário.44. Para enfrentar esse problema, no caso de eventual necessidade de migração dos dados de um sistema SMP para outro, a Sefti propôs recomendações à SLTI/MPOG, ao CNJ e ao CMP para que orientassem as organizações públicas a eles vinculadas a exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação. Concordo com essa recomendação.45. Para os órgãos e entidades visitados in loco e que tiveram seus contratos de sistemas SMP analisados a unidade técnica sugeriu, além da medida que descrevi no item precedente, outra recomendação, no sentido de que essas organizações públicas envidassem esforços para:

“(...) celebrar termo aditivo a contrato vigente com a empresa Link Data cujo objeto seja de serviços relativos ao sistema Asi, de modo a obter as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão para um formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas.” (item 247 do relatório de auditoria)

46. Em vez de adotar a recomendação supratranscrita, conforme sugestão da unidade técnica, entendo que o TCU deve agir de forma mais rigorosa, por meio de determinação, com a mesma linha de atuação que norteou a prolação do acórdão 2.615/2007 – Plenário. Ademais, verifico que a situação caracterizada pelo alto risco de dependência tecnológica quanto a contratos de sistema SMP atinge uma quantidade muito maior de órgãos e entidades federais que não apenas aqueles que foram visitados pela equipe de auditoria da Sefti.47. Assim, proponho ao colegiado que seja autuado apartado para investigação dessa questão no âmbito de toda a APF, no qual deve ser adotada a seguinte forma de atuação:

a) preliminarmente, o levantamento, via diligência, junto à SLTI/MPOG, ao CNJ e ao CNMP, de quais órgãos e entidades da APF têm contratos de SMP com cláusulas que não permitem a exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade para um formato de dados de padrão aberto (a exemplo daqueles que foram identificados na presente auditoria);

b) em seguida, com a possibilidade do exercício do contraditório e da ampla defesa por parte das empresas cujos sistemas incorram na limitação expressa na letra “a” supra (que podem ser reconhecidas como interessadas no novo processo), determinação às organizações públicas contratantes para que exijam das contratadas, via termos aditivos aos contratos em vigor, as funcionalidades e as informações necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade dessas organizações para um formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas.48. Desse modo, poderá o TCU contribuir para o combate à dependência tecnológica em toda a APF e não apenas nos sete órgãos e entidades que tiveram seus contratos de sistemas SMP avaliados pela Sefti).

78


49. Ademais, tal medida implica em respeito ao princípio da isonomia, pois, caso fosse adotada a recomendação sugerida pela equipe de auditoria, poderia haver tratamento mais rigoroso, sem justificativas e amparo legal, em relação à Link Data, que é a principal, mas não a única fornecedora de sistemas SMP para os órgãos e entidades da APF.50. Torna-se despicienda, por conseguinte, a adoção das medidas sugeridas pela Sefti nos subitens 4.8.1, 4.8.2, 4.10.1, 4.10.2, 4.12.1, 4.12.2, 4.14.1, 4.14.2, 4.17.1, 4.17.2, 4.20.1, 4.20.2, 4.22.1, 4.22.2, todos do item 294 do relatório de auditoria.51. Quanto ao Achado X, denominado “reajustes contratuais falhos”, discordo do raciocínio e das respectivas propostas de encaminhamento da Sefti.52. A unidade técnica, ao não distinguir adequadamente os institutos do reajuste e da repactuação contratual, especificamente em contratos para prestação de serviços executados de forma contínua, defende que “os valores contratuais para serviços continuados somente podem ser reajustados mediante a repactuação, respeitada a demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.” (item 224 do relatório de auditoria – grifo nosso). Para a Sefti, portanto, contratos de serviços de manutenção e suporte técnico, de natureza contínua, não poderiam ter cláusulas de reajuste, mas apenas de repactuação, nos termos do art. 5º do Decreto 2.271/1997.53. Não há qualquer afronta ao ordenamento jurídico, ao contrário do ponto de vista manifestado pela unidade técnica, quando se fazem presentes em um contrato de serviços de natureza continuada cláusulas que preveem seu reajuste (supondo que a vigência do contrato extrapola 12 meses), bem como sua repactuação.54. A necessidade de estabelecimento de critério de reajuste para os contratos administrativos está prevista no art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993, nos seguintes termos:

“Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:(...)XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela; (...)” (grifos nossos)

55. Nota-se que a Lei de Licitações não restringe a existência de cláusulas de reajuste apenas a contratos que não sejam de natureza contínua.56. Além disso, a Lei 10.192/2001, traz disposições sobre o reajuste de contratos com duração igual ou superior a um ano, inclusos os administrativos, nas quais está prevista a utilização de índices de preços para tal fim:

“Art. 2o É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano.§ 1o É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de periodicidade inferior a um ano.(...)Art. 3o Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão

79


reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no que com ela não conflitarem, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.§ 1o A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada a partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir.” (grifos nossos)

57. Além do reajuste de preços, a Lei de Licitações apresenta dispositivos relacionados à repactuação dos contratos administrativos, a exemplo dos seguintes:

“Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado;(...)§ 2o Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.(...)Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:I - unilateralmente pela Administração:(...)II - por acordo das partes:(...)d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)(...)§ 5o Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos, conforme o caso.§ 6o Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.(...)” (grifos nossos)

58. Não há, portanto, qualquer ilegalidade em serem estabelecidas cláusulas de reajuste nos contratos de manutenção e suporte técnico, de natureza contínua, como aqueles avaliados pela Sefti com relação ao Sistema ASI. Tais cláusulas são baseadas em índices de preços e devem respeitar o interregno mínimo de um ano (cf. arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2001), com a contagem de prazos nos termos do acórdão 474/2005 – Plenário. 59. No caso da repactuação com elevação de custos para o órgão ou entidade contratante, especificamente quanto à espécie de contrato que foi objeto de análise pela Sefti (serviços executados de forma contínua), lembro que tal aumento de despesas depende da “demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada”, nos termos do art. 5º, caput, do Decreto 2.271/1997.

80


60. As cláusulas de reajuste, que não implicam alteração contratual, nos termos do art. 65, § 8º, da Lei 8.666/1993, podem, portanto, conviver com cláusulas de repactuação, sendo ambas voltadas à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.61. Como consequência do raciocínio anteriormente desenvolvido, deixo de acolher as recomendações constantes dos subitens 4.1.10, 4.3.10, 4.5.10, 4.11.8, 4.13.9, 4.15.8 e 4.21.10, todos do item 294 do relatório de auditoria da Sefti.62. A última questão de auditoria (questão 3) teve como objeto a análise da viabilidade de a Administração Pública Federal adquirir ou contratar o desenvolvimento de sistema SMP de forma centralizada e disponibilizá-lo para os órgãos e entidades interessados. 63. Na verdade, tratar-se-ia da aquisição ou contratação de uma solução completa de tecnologia da informação, pois, junto ao sistema SMP, passaria a ser necessária a execução de muitas outras tarefas, como o cadastramento de bens móveis (e seu emplaquetamento), imóveis e contratos; o treinamento dos atores envolvidos (gestor global da solução, responsáveis pela gestão de material e patrimônio nos órgãos e entidades, técnicos que viriam a dar suporte à solução, bem como os usuários finais), a manutenção corretiva e evolutiva, entre outras.64. Após explicitar as vantagens (em maior número) e as desvantagens (em menor número, mas não menos expressivas que as vantagens) da aquisição/contratação centralizada, a unidade técnica vislumbrou diferentes possibilidades para que essa opção fosse levada a efeito (item 256 do relatório de auditoria):

a) contratação de entidade pública, por dispensa/inexigibilidade, para desenvolvimento de sistema padrão de SMP e provimento dos demais serviços que componham essa solução;

b) contratação de entidade privada por licitação para desenvolvimento de software padrão de SMP e provimento dos demais serviços que comporiam essa solução;

c) contratação de solução de SMP do mercado que atenda às necessidades dos diversos órgãos e entidades da APF, provavelmente por licitação.65. A Sefti também teceu considerações sobre as possíveis formas de execução de um sistema SMP centralizado e, em seguida, concluiu que a “adoção de uma solução de TI de forma centralizada (...) trata-se de um desafio bastante expressivo com diversos riscos” (item 259 do relatório de auditoria). Os riscos podem ser percebidos pelas diversas possibilidades de obtenção do sistema SMP e da subsequente forma de execução da solução de TI que viesse a ser adotada, sem que seja possível atestar, de antemão, se o objetivo da boa e eficiente gestão dos materiais e do patrimônio da APF seria alcançado.66. Concordo com a Sefti, em outra vertente de conclusão, quando reconhece a complexidade do assunto tratado na questão 3 de auditoria e sugere que a respectiva resposta passe pela “condução de estudos técnicos preliminares, de acordo com o inciso IX do art. 6º a Lei nº 8.666/1993 e à luz da IN SLTI nº 4/2008, caso o gestor global da solução considere oportuno e conveniente conduzir esses estudos, em função das prioridades e disponibilidade de recursos daquele órgão [referindo-se à SLTI/MPOG]” (item 262 do relatório de auditoria – grifo nosso).67. De fato, cabe aos órgãos competentes de cada Poder (Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público da União) definir se a aquisição/contratação de uma única solução de TI para desempenhar o papel de um grande sistema SMP é conveniente e oportuna, considerando suas prioridades de gestão e limitações de recursos humanos e materiais. 68. Pode-se cogitar, também, como alternativa à adoção de um grande sistema único e centralizado, a possibilidade de coexistirem sistemas diversos – mais flexíveis, portanto, ao atendimento de especificidades de cada órgão ou entidade contratante –, mas com supervisão centralizada e observância de protocolos de interoperabilidade. 69. Assim, sistemas desenvolvidos por fornecedores distintos deveriam ser capazes de compartilhar suas bases de dados (a partir de um modelo de dados previamente definido pelo gestor

81


global da solução) e fornecer ao administrador público, especialmente o de nível decisório, uma visão ampla e precisa sobre os bens e materiais de consumo que compõem o patrimônio da União. 70. Preserva-se, a partir dessa alternativa, a possibilidade de a APF não ficar restrita e dependente de um fornecedor e de uma única solução de TI e, ainda, de lidar com os sistemas legados, que poderiam se integrar às novas soluções interoperáveis. 71. Mesmo para a realização dos estudos técnicos preliminares vislumbra-se o investimento considerável de tempo e de recursos, a fim de mobilizar os órgãos e entidades da APF na busca pela resposta requerida pela pergunta constante da parte final do item 9.3 do Acórdão nº 1.100/2008 – Plenário, que originou esta fiscalização.72. De qualquer modo, caso, por hipótese, seja a adoção de uma solução centralizada de TI para SMP (ou de mais de uma solução descentralizada, desde que interoperáveis) considerada prioritária pelo governo federal (Poder Executivo e outros Poderes), há que se reconhecer a grande possibilidade de ocorrência de ganhos efetivos para a gestão e a tomada de decisão, o que justifica o aprofundamento das investigações suscitadas na questão 3 da auditoria. Ademais, poderiam os órgãos e entidades federais não mais ficar dependentes da tecnologia que hoje detêm as poucas empresas que fornecem sistemas SMP para a APF (especialmente a Link Data).73. Sistemas centralizados, como o Siafi, o Siasg e o Comprasnet, mas que permitem a entrada de dados de modo descentralizado, são bons exemplos de sistemas que se tornaram indispensáveis à gestão da contabilidade, administração e compras/contratações públicas, o que reforça a possibilidade de concretização dos ganhos que mencionei. Para a implementação inicial desses sistemas, incorreu o Estado brasileiro em riscos, esforços e gastos expressivos, com a clara expectativa de obtenção de ganhos de eficiência e economicidade futuros, que se esperam, também, para a área de sistemas SMP.74. Como a medida a ser sugerida à SLTI/MPOG refere-se apenas à necessidade de essa unidade se posicionar quanto à viabilidade e à oportunidade de serem iniciados os referidos estudos preliminares, não vejo empecilho em ser transformada a recomendação sugerida pela Sefti em determinação. Ante o caráter preliminar dessa determinação, considero salutar que sejam obtidas, também, as manifestações do CNJ e do CNMP quanto ao tema.75. Para que seja garantida a efetividade dessa determinação, sugiro ao colegiado que seja autorizado seu respectivo monitoramento, nestes autos, com fixação de prazo para que a SLTI/MPOG, o CNJ e o CNMP se manifestem, de forma isolada ou em conjunto, sob pena de o TCU não ter elementos para responder, oportunamente, a questão que conforma a parte final do item 9.3 do acórdão 1.100/2008 – Plenário.76. Caso seja positiva a resposta da unidade e dos órgãos que mencionei (quanto ao início dos estudos, se houver interesse pela adoção da solução de TI para SMP de modo centralizado ou descentralizado), daí poderá a Corte de Contas refletir sobre qual o prazo a ser concedido para a conclusão dos estudos técnicos preliminares.77. Quanto aos demais achados da auditoria que não foram explicitados neste voto, acolho as conclusões e as respectivas propostas de encaminhamento da Sefti.78. Como resumo das conclusões da presente fiscalização – as quais apoio integralmente, com os ajustes que considerei pertinentes, em especial quanto ao encaminhamento relacionado à questão 3 de auditoria –, a unidade técnica consignou em seu relatório que:

a) “as contratações de soluções de SMP ocorridas até meados de 2005 foram restritivas e no presente continua havendo restrição à competição” (item 279 do relatório de auditoria, relacionado à questão 1);

b) “as contratações de soluções de SMP ocorridas até meados de 2005 não seguiram os ditames legais com relação à economicidade, com evidências de desperdícios, e esse quadro não sofreu grandes modificações no presente” (item 288 do relatório de auditoria, relacionado à questão 2);

82


c) ainda não há condições de a Administração Pública Federal se posicionar sobre a viabilidade de adquirir ou contratar o desenvolvimento de um sistema SMP de forma centralizada (ou mesmo descentralizada, conforme hipótese que aventei neste voto), razão pela qual foi proposta a realização de estudos técnicos preliminares (parágrafo sem número, relacionado à questão 3, apresentado entre os itens 288 e 289 do relatório de auditoria).79. Registro que ajustei à esfera de competência do TCU as recomendações sugeridas pela Sefti (aquelas por mim acolhidas) a serem dirigidas ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público, respectivamente, no âmbito do Poder Judiciário federal e do Ministério Público da União. Destaco, ainda, que as recomendações que constam da minuta de acórdão adiante, direcionada a esses conselhos e aos órgãos e entidades a eles vinculados, nas quais foram feitas remissões à IN SLTI/MPOG 4/2008, implicam tão somente observância dessa norma como referência ou diretriz (visto ser aplicável, com força normativa plena, apenas no âmbito do Poder Executivo federal).80. Por fim, não poderia deixar de agradecer a essencial colaboração de todos os 326 órgãos e entidades públicos que responderam ao questionário eletrônico a eles encaminhado pela Sefti, além dos sete que foram visitados in loco por essa unidade técnica, para que os resultados desta auditoria do TCU fossem alcançados.

Ante o exposto, ao louvar o percuciente e qualificado trabalho realizado pela Sefti, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 18 de janeiro de 2012.

ANA ARRAESRelatora

ACÓRDÃO54/2012 – TCU – Plenário

1. Processo TC 032.821/2008-0.2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria.3. Interessado: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão–MPOG4. Unidades: Agência Nacional de Transportes Aquaviários–Antaq, Conselho Administrativo de Defesa Econômica–Cade, Conselho Nacional de Justiça–CNJ, Conselho Nacional do Ministério Público–CNMP, Instituto Brasileiro de Turismo–Embratur, Ministério das Comunicações–MC, Ministério do Esporte–ME, Ministério Público do Trabalho–MPT, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão–SLTI/MPOG e Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios–TJDFT.5. Relatora: ministra Ana Arraes.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação–Sefti.8. Advogado: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria realizada com o objetivo de identificar, no âmbito da Administração Pública Federal, os sistemas informatizados para gestão de compras, almoxarifado, patrimônio, contratos e afins adotados (sistemas SMP), o nível

83


concorrencial e a economicidade das contratações, bem como a viabilidade de a Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento desse tipo de sistema de forma centralizada.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão plenária, ante as razões expostas pela relatora, em:

9.1. determinar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão–SLTI/MPOG, ao Conselho Nacional de Justiça–CNJ e ao Conselho Nacional do Ministério Público–CNMP, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno, que, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da ciência desta deliberação, se manifestem, de modo isolado ou de forma conjunta, sobre a conveniência e a oportunidade de elaborarem estudos técnicos preliminares para analisar a futura viabilidade de adoção de solução informatizada de gestão de material e patrimônio de forma centralizada ou de soluções descentralizadas (com interoperabilidade, sob supervisão centralizada), com abrangência a todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal;

9.2. recomendar à SLTI/MPOG, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno, que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática–Sisp a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de tecnologia da informação (TI):

9.2.1. efetuar a análise de viabilidade da contratação, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, e ao art. 10 da Instrução Normativa (IN) SLTI/MPOG 4, de 19 de maio de 2008;

9.2.2. elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 2º do Decreto 2.271, de 7 de julho de 1997;

9.2.3. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico à luz do item 9.1 do acórdão 2.471/2008 - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto 3.555, de 8 de agosto de 2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, e no art. 17 da IN SLTI/MPOG 4/2008;

9.2.4. definir e especificar o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei 8.666/1993, c/c a Súmula TCU 177;

9.2.5. elaborar orçamento detalhado em planilhas à luz do acórdão 2.170/2007 – Plenário e do item 9.1.6 do acórdão 2.471/2008 – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;

9.2.6. observar o disposto na IN SLTI/MPOG 4/2008, com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III, e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 6º, inciso IX, alínea “e”, da Lei 8.666/1993;

9.2.7. designar formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei 8.666/1993;

9.2.8. comprovar, inequivocamente, a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 dessa lei;

9.2.9. prever a possibilidade de prorrogação da vigência contratual em até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993;

9.2.10. exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de

84


acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação;

9.3. recomendar ao Conselho Nacional de Justiça–CNJ, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno, que:

9.3.1. oriente os órgãos e as entidades do Poder Judiciário federal a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

9.3.1.1. elaborar estudos técnicos preliminares, à semelhança do disposto no art. 10 da IN SLTI/MPOG 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 6º, inciso IX, alínea “e”, da Lei 8.666/1993;

9.3.1.2. elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 2º do Decreto 2.271/1997;

9.3.1.3. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico à luz do item 9.1 do acórdão 2.471/2008 - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, e no art. 17 da IN SLTI/MPOG 4/2008;

9.3.1.4. definir e especificar o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei 8.666/1993, c/c a Súmula TCU 177;

9.3.1.5. elaborar orçamento detalhado em planilhas à luz do acórdão 2.170/2007 – Plenário e do item 9.1.6 do acórdão 2.471/2008 – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;

9.3.1.6. observar o disposto na IN SLTI/MPOG 4/2008, com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III, e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 6º, inciso IX, alínea “e”, da Lei 8.666/1993;

9.3.1.7. designar formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei 8.666/1993;

9.3.1.8. comprovar, inequivocamente, a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 dessa lei;

9.3.1.9. prever a possibilidade de prorrogação da vigência contratual em até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993;

9.3.1.10. exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação;

9.3.2. adote as providências contidas no item 9.8 do acórdão 2.471/2008 – Plenário no âmbito do Poder Judiciário federal;

9.4. recomendar ao Conselho Nacional do Ministério Público–CNMP, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno, que:

9.4.1. oriente os órgãos e as entidades do Ministério Público da União a executar as seguintes ações nas contratações de serviços de TI:

9.4.1.1. elaborar estudos técnicos preliminares, à semelhança do disposto no art. 10 da IN SLTI/MPOG 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos,

85


inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 6º, inciso IX, alínea “e”, da Lei 8.666/1993;

9.4.1.2. elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 2º do Decreto 2.271/1997;

9.4.1.3. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico à luz do item 9.1 do acórdão 2.471/2008 - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, e no art. 17 da IN SLTI/MPOG 4/2008;

9.4.1.4. definir e especificar o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei 8.666/1993, c/c a Súmula TCU 177;

9.4.1.5. elaborar orçamento detalhado em planilhas, à luz do acórdão 2.170/2007 – Plenário e do item 9.1.6 do acórdão 2.471/2008 – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;

9.4.1.6. observar o disposto na IN SLTI/MPOG 4/2008, com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III, e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 6º, inciso IX, alínea “e”, da Lei 8.666/1993;

9.4.1.7. designar formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei 8.666/1993;

9.4.1.8. comprovar, inequivocamente, a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 dessa lei;

9.4.1.9. prever a possibilidade de prorrogação da vigência contratual em até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993;

9.4.1.10. exigir, quando aplicável, as funcionalidades, as informações e as providências que forem necessárias para a eventual exportação dos dados de propriedade do órgão ou entidade, de acordo com formato de dados de padrão aberto, possível de ser reconhecido por outros softwares ou sistemas, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação;

9.4.2. adote as providências contidas no item 9.8 do acórdão 2.471/2008 – Plenário no âmbito do Ministério Público da União;

9.5. orientar o Conselho Administrativo de Defesa Econômica–CADE para que, nas próximas contratações de serviços de TI:

9.5.1. elabore estudos técnicos preliminares, com base no art. 10 da IN SLTI/MPOG 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao estabelecido no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993;

9.5.2. elabore plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 2º do Decreto 2.271/1997;

9.5.3. instrua os processos de contratação com termo de referência ou projeto básico à luz do item 9.1 do acórdão 2.471/2008 - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto 3.555/2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, e no art. 17 da IN SLTI/MPOG 4/2008;

9.5.4. elabore orçamento detalhado em planilhas à luz do acórdão 2.170/2007 – Plenário e do item 9.1.6 do acórdão 2.471/2008 – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e

86


inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;

9.5.5. observe o disposto na IN SLTI/MPOG 4/2008, com relação à gestão contratual, em especial o art. 14, incisos II e III, e o art. 20, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 6º, inciso IX, alínea “e”, da Lei 8.666/1993;

9.5.6. designe formalmente o preposto da contratada, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 68 da Lei 8.666/1993;

9.5.7. comprove, inequivocamente, a inviabilidade de competição nas contratações por inexigibilidade de licitação, fundamentando suas justificativas nos estudos técnicos preliminares exigidos no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, em atenção ao disposto no caput do art. 25 e no art. 26 dessa lei;

9.6. orientar o Ministério das Comunicações para que, nas próximas contratações de serviços de TI:




9.6.4. elabore orçamento detalhado em planilhas à luz do acórdão 2.170/2007 – Plenário e do item 9.1.6 do acórdão 2.471/2008 – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;




9.6.8. preveja a possibilidade de prorrogação da vigência contratual em até 60 (sessenta) meses nas contratações de serviços executados de forma contínua, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993;

9.7. orientar a Agência Nacional de Transportes Aquaviários–Antaq para que, nas próximas contratações de serviços de TI:



87







9.8. orientar o Instituto Brasileiro de Turismo-Embratur para que, nas próximas contratações de serviços de TI:









9.9. orientar o Ministério Público do Trabalho–MPT para que, nas próximas contratações de serviços de TI:

88




9.9.3. defina e especifique o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei 8.666/1993, c/c a Súmula TCU 177;





9.10. recomendar ao MPT, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que, nas próximas contratações de serviços de TI:



9.11. orientar o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios–TJDFT para que, nas próximas contratações de serviços de TI:




9.11.4. elabore orçamento detalhado em planilhas, à luz do acórdão 2.170/2007 – Plenário e do item 9.1.6 do acórdão 2.471/2008 – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;

89




9.12. recomendar ao TJDFT, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que, nas próximas contratações serviços de TI:

9.12.1. elabore estudos técnicos preliminares, à semelhança do disposto no art. 10 da IN SLTI/MPOG 4/2008, previamente à elaboração dos termos de referência e projetos básicos, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993;


9.13. alertar o Ministério do Esporte para que, nas próximas contratações de serviços de TI:










90


9.14. determinar à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação–Sefti deste Tribunal que:

9.14.1. monitore, nos termos do art. 243 do Regimento Interno/TCU, nestes autos, o cumprimento da determinação constante do item 9.1 deste acórdão;

9.14.2. autue processo apartado, nos termos do art. 37 da Resolução TCU 191/ 2006, formado a partir de cópia desta deliberação e de outros elementos considerados pertinentes pela unidade técnica, para que seja avaliada e, oportunamente, corrigida a situação de dependência tecnológica dos órgãos e entidades federais que possuem contratos de sistemas informatizados de gestão de material e patrimônio (SMP) em vigor, especificamente com relação àqueles nos quais seja constatada a ausência de previsão contratual para que o sistema contratado permita a eventual exportação de dados para outro sistema, de outro fornecedor, nos termos do item 47 do voto que fundamenta este acórdão;

9.15. encaminhar ao interessado e aos órgãos, entidades e unidades mencionados no item 4 desta deliberação cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentam, e do Apêndice A do relatório de auditoria da Sefti (fls. 152-verso/160-verso);

9.16. dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam, à Diretoria-Geral da Câmara dos Deputados, à Diretoria-Geral do Senado Federal e à Secretaria-Geral de Administração–Segedam deste Tribunal.

10. Ata n° 1/2012 – Plenário.11. Data da Sessão: 18/1/2012 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0054-01/12-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)BENJAMIN ZYMLER

(Assinado Eletronicamente)ANA ARRAES

Presidente Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

91

€¦ · web viewcontratados de fornecedores do mercado, por meio de licitação ou de...

Documents